社区参与旅游的权利去哪了？

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社区参与旅游的权利去哪了？

作者：王华郑艳芬

社区参与旅游的权利去哪了？

旅游学刊 2015年08期

制度是人所设计用于调节人们互动的约束，这些约束由正式约束(如规则、法律、宪法)、非正式约束(如行为规范、习俗、自定的行为准则)以及它们的实施特征等构成[1]。权利是为道德和法律所确证的权力和利益[2]。权利失败实质上意味着现行法律、制度以及公共政策未能真正承认社区居民的参与权利，并对其做出保障性规定，属于一种制度性“无权”或“去权”[3]。近年来，不少学者从制度的根源探讨我国社区参与旅游权利失败的原因[3-5]，并从不同层面探索改革与完善相关的法律制度以对社区进行“制度增权”。

王宁最早提出“制度增权”的必要性，认为必须要有一套正式的制度来保障社区居民的权益[6]。其后，不少学者从“制度增权”的角度，围绕某些关键法律，如《中华人民共和国村委会组织法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》等，探讨改革与完善土地产权、吸引物权、旅游资源集体产权等一系列与社区参与旅游发展的利益分配问题紧密相关的权利的可能性与必要性[7-10]。也有不少学者立足于现有的旅游法律法规，如《旅游法》《旅游规划通则》《历史文化名城名镇名村保护条例》《风景名胜区条例》等，来讨论社区“无权”或“去权”的原因[3，10]。有学者进一步指出，我国目前并没有相应的法律法规能强有力地保障社区在参与旅游开发时的权利，而世界上已有不少国家通过正式的法律法规来保障社区参与旅游并从中直接获利的权利[11]，如加拿大、阿联酋等[12]。事实上，自1985年5月我国旅游业第一个正式法规《旅行社管理暂行条例》颁布，截至2013年10月1日《旅游法》的正式实施，我国已相继出台了几十部旅游法律法规[13-14]，旅游立法工作已取得了一定的成就。然而，对于近30年我国旅游法律法规在保障社区参与权利方面究竟取得哪些进展、存在哪些不足，仍缺少相关研究。鉴于此，确实有必要就这些问题进行系统梳理和分析，一方面便于学界针对其中的法律法规条文的修正与完善作更深入地探讨，另一方面有利于立法机构和人员系统了解社区参与旅游权利的法律法规建设现状，并针对其中的不足作进一步完善。

因此，文章通过内容分析法，试图厘清我国旅游法律法规条文中涉及社区参与旅游发展的相关内容，分析当前我国在社区参与旅游发展的法律法规建设方面取得哪些进展，存在哪些不足，并尝试结合国内相关研究成果，就如何在正式制度层面上建设完善社区参与旅游发展权利的法律法规提出探索性的建议。

1 研究资料与方法

1.1 资料收集

选取1985年至2013年间在国家层面的旅游立法为研究对象，其中包括由全国人民代表大会常务委员会(下简称“全国人大常委会”)所通过的法律、由国务院通过的行政法规以及国家各部委的部门规章。通过“社区”“居民”“农村”“当地”等关键词进行筛选并细读相关条例原文，发现目前涉及社区参与旅游发展权利的法律法规主要有10部，包括2部法律、3部行政法规和5部部门规章(见表1)。

1.2 研究方法与过程

运用内容分析法分析以上10部法律法规中涉及社区参与旅游发展权利的内容。内容分析法是一种客观地、系统地、定量地描述交流的显性内容的研究方法，其实质是对文献内容所含信息量及其变化的分析，并根据数据对内容进行可再现的、有效的推断[15]。内容分析法一般包含6个基本步骤：提出研究问题、抽取文献样本、确定分析单元、制定类目系统、内容编码与统计、解释与检验[15]。

1.2.1 抽取样本

样本源自我国1985年至2013年间在国家层面立法的相关旅游法律法规，通过关键词筛选法并结合对法律法规原文的判读，确定了10部相关法律法规。在此基础上，笔者2人分别独立依据“社区”“居民”“农村”“当地”等关键词筛选出56条包含以上关键词的法律法规条文，再通过细读10部法律法规原文，补充4条虽不含以上关键词，但与社区参与相关的法律法规条文，共收集60条初始样本。据此，在协商一致的基础上剔除其中5条包含术语解释、同一部法律法规中的重复条文以及内容与社区参与权利无关的条文，剩余55条有效的法律法规条文。为了编码方便，对其中4条内容综合的法律法规条文进一步拆分成9条，3条无法拆分的法律法规条文进行剔除，最后确定57条法律法规条文为本文研究样本。

1.2.2 分析单元、类目系统与编码

内容分析单元是编码过程的实际计算对象，可以是词语、句子、段落或全文[16]。文章将各条法律法规条文作为分析单元，笔者2人分别对57个分析单元独立编码。

首先，根据研究目的将57个分析单元打散，并按照一定的标准以新的方式重新组合在一起，接着笔者2人分别进行类属分析，确定次类目与主类目。其次，确定以3种标准进行类属分析，即社区权利内容、立法层次与社区增权分类。最后，57个分析单元按照权利内容分成政治参与权利、经济发展权利、社会文化权利和环境保护权利等4个主类目与12个次类目，按照立法层次分成法律、行政法规和部门规章等3个主类目，按照社区增权类别分成政治增权、经济增权、社会增权和心理增权等4个主类目(见表2)。

1.2.3 信度与效度

信度是对文献编码一致性、分类准确性和方法稳定性的检验，信度分析检验编码员间对同一样本评判的一致性程度[17]。两位编码员进行独立编码后，统计编码结果，并依据交互判别信度①和平均相互同意度②来检验编码员间的信度[18]。交互判别信度在0.80以上可接受，0.90以上较好[19]，本研究各主类目的交互判别信度值均在0.80以上(表2)，交互判别信度可接受，编码结果可以使用。因所选取的样本均源自我国目前与旅游相关的法律法规，以“社区”“居民”“农村”“当地”等关键词提取分析单元，与社区参与旅游的权利密切相关，故具有较好的效度。

2 研究结果

2.1 社区参与旅游的权利内容

当前我国旅游法律法规条文中所反映的社区参与权利主要体现在4个层面，即政治参与权利(占8.77%)、经济发展权利(占22.81%)、社会文化权利(占42.11%)与环境保护权利(占26.32%)(见表3)。其中，涉及政治参与权利的法律法规条文最少，且基本为规划决策建议，如在旅游规划编制过程中需要“征求……当地居民的意见”(《旅游规划通则》第4.4条)[20]，“……风景区的职能结构分析与规划，应遵循下列原则：兼顾……当地居民……的需求与利益”(《风景区规划规范》第3.4.4条)[21]。在12个次类目中，关于文化与习俗受尊重、社区人口规模控制、居民社会调控规划、居民活动约束、社区环境提升等法律法规条文数最多，各项所占比例均超过10%。

2.2 社区参与旅游的立法层次

从立法层次上看，我国社区参与旅游的法律法规条文绝大部分出自部门规章(占75.44%)，少部分出自行政法规(占17.54%)和法律(占7.02%)。其中，国家已从法律层次上规定旅游发展应当尊重当地居民的文化与习俗，如《旅游法》第十三条，“旅游者在旅游活动中应当……尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰”[22]。并要求非物质遗产的区域性整体保护必须尊重当地居民的意愿，如《非物质文化遗产法》第二十六条“确定对非物质文化遗产实行区域性整体保护，应当尊重当地居民的意愿……”[23]。但其余大部分权利主要源自部门规章(见表4)。

2.3 社区参与旅游法律法规条文的增权分类

依据Scheyvens关于旅游增权4个维度即政治、经济、心理和社会的划分[24]，对涉及社区参与的旅游法律法规条文进行判断分析，统计结果显示，有利于社区社会增权、心理增权、经济增权和政治增权的法律法规条文所占比例依次为35.09%、24.56%、22.81%和8.77%(见表5)。可见，有利于社会增权的法律法规条文占比最高，但大部分源自《风景区规划规范》[21]和《绿色旅游景区》[25]等部门规章，内容主要与社区设施建设、居民社会调控规划和社区环境提升等有关。如“凡含有居民点的风景区，应编制居民点调控规划……(《风景区规划规范》第4.6.1条)”[21]“应积极建立支持当地基础设施建设、教育培训等反馈当地社会的机制，促进当地社区的发展(《绿色旅游景区》第9.7.2款)”[25]等。需要指出的是，社区人口规模控制与居民活动约束两个维度的法律法规条文(占比15.79%)，虽然有利于旅游资源保护，但却有可能造成社区居民事实上的心理去权。如《风景区规划规范》第4.1.2条“在风景恢复区内……应分别限制游人和居民活动”“在风景游览区内……应分级限制居民活动进入”[21]；《名城名镇名村保护条例》第二十八条“在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，不得进行新建、扩建活动”等[26]。

2.4 结果分析

2.4.1 社区参与旅游的权利在法律法规层面上未能完全得到保障

在旅游法律法规层面上，当地社区居民参与旅游发展的政治权利是其中最薄弱的一个环节，当前仅有规划决策建议权。规划决策建议权主要指社区有权对当地旅游规划或保护规划的编制提出意见，这是社区参与旅游发展开创制度建设的第一步。然而，目前仍没有任何关于社区参与的程序性规定[3]，社区居民的合法权利依然无法得到有效的保障，很难实现真正意义上的政治增权。

经济发展权利包括经济发展、设施建设与居民就业3个维度，大部分法律法规条文源于《风景区规划规范》。其中，经济发展维度主要笼统地要求旅游发展与当地社区经济生产活动相适应，设施建设维度主要指村镇给、排水与供电基础设施建设。虽然现行法律法规如《自然保护区条例》第五、第十四条[27]、《风景区规划规范》第3.4.3、第4.2.3、第4.5.4条[21]等明确要求旅游发展应适应当地经济发展和当地居民生产生活的需要，推动当地社区的基础设施建设，有利于社区实现经济增权与社会增权。然而，对于如何保障当地居民参与旅游就业、旅游所得利益分配公平等问题，仍少见法律法规条文的明确规定，这使得当地社区旅游经济发展的权利事实上未能得到法律法规的保障。从居民就业角度来看，尽管近年来颁布的《国家地质公园规划编制技术要求》[28]与《国家级森林公园管理办法》[29]提出鼓励居民从事旅游服务行业，引导居民发展特色产业，《绿色旅游景区》更明确提出应吸纳和培训当地劳动力进入景区就业的反馈机制以促进当地社区的就业与发展[25]，这无疑是我国旅游法律法规引导社区参与旅游就业的一个重要进步，但这3部法规皆属于部门规章，法律效力及其适用范围有限。

社区的社会文化权利包括文化与习俗受尊重、社区人口规模控制、居民社会调控规划以及居民教育培训4个维度。其中，当地社区的文化与习俗受尊重的权利在法律法规层面上规定最为明确，尤以《旅游法》为代表，这对于促进当地社区居民心理增权具有重要的意义。社区人口规模控制与居民社会调控规划主要出自《风景区规划规范》、《名城名镇名村》和《国家地质公园规划编制技术要求》，其中居民人口容量的控制主要为了适应风景区和历史文化名城名镇名村的保护需要，但当人口容量的控制是以当地居民拆迁为代价时，实际上将造成居民的心理去权。另一方面，居民点的保留与居民社会的系统规划有利于保持当地社区的平衡与提高社区的整合度，可能有利于促进当地社区的社会增权。最后特别需指出的是，居民教育培训作为促进社区社会增权与心理增权的重要举措，仍未得到法律法规层面上的充分保障，目前仅有部门规章《绿色旅游景区》。

社区的环境保护权利主要包括居民活动约束、社区环境提升、资源管护参与和居民环保培训4个维度，前三者主要源于《风景区规划规范》和《名城名镇名村》，而居民环保培训则是近年的《绿色旅游景区》才开始积极倡导的内容。居民活动约束维度实际上不属于社区的权利，它们还可能造成社区心理去权。社区环境提升维度主要指对当地社区生态环境的维持与提升，有利于维护当地社区的生态平衡，促进社会增权。资源管护参与维度并非指社区有权参与保护管理制度的制定与监督，而是指当地居民有权且被鼓励乃至被要求参与具体的管护活动，从保护自然环境的积极角度来看，有可能促进社区心理增权，但社区居民自身的行为活动实际上也受到某种程度的约束，因而也有可能造成一定的心理去权。在早期的法律法规条文中，居民的环境保护参与更多地被看做是一种被动的行为，需要通过明文条例明确规制其活动与生活范围，这事实上造成社区的心理去权。但近些年国家开始注重引导居民主动的环境保护参与行为，如通过引导无污染特色工业的发展，鼓励参与资源保护和旅游接待活动，开展环境保护知识的宣传和培训等，这无疑都有利于促进社区心理增权。然而，目前这些法律法规仍然受限于某些特定的区域，如国家森林公园和绿色旅游景区，法律的空间效力有限。

综上分析可知，我国现行的旅游法律法规在保障社区居民的政治参与权利、经济发展权利、社会文化权利以及环境保护参与权利等各方面仍有待完善，尤其是政治参与权利与经济发展权利方面。这亦在诸多案例研究中得到佐证[4-5，30-32]。

2.4.2 社区参与旅游的主体地位在法律法规层面上尚未确立

纵观国内旅游法律法规，社区多被置于客体或从属地位。

从立法宗旨来看，当前国家层面的旅游立法主要侧重于旅游资源的“保护”与“管理”(表1)。2013年出台的《旅游法》以及我国各地制定的《旅游条例》或《旅游管理条例》等地方旅游立法，其宗旨基本围绕4方面内容：保护旅游者和经营者合法权益；维护旅游市场秩序；合理开发、利用旅游资源；促进旅游业发展[33]。这些法律法规从立法宗旨上就忽视了作为主要利益相关主体社区居民的权利与地位。尤其是《名城名镇名村保护条例》的立法精神仍未与国际许多文化遗产保护的宪章接轨。事实上，国际宪章已经越来越重视东道主社区在文化遗产与历史街区保护中的地位与作用，并强调实现东道主社区的经济与社会文化发展的需要[34-35]。如《华盛顿宪章》(The Washington Charter，1987)在其原则与目标中指出，“历史城镇和城区的保护首先关系到他们周边的居民”“居民的参与对保护计划的成功起着重大作用，应加以鼓励”(第3条)[36]；《国际文化旅游宪章》(International Cultural Tourism Charter，1999)序言指出，“过度的或没有妥善管理的旅游也可能使东道主社区的生态、文化和生活方式降格”[37]；《保护和管理历史城市与城镇地区的瓦莱塔准则》(The Valletta Principles for the Safeguarding and Management of Historic Cities，Towns and Urban Areas，2011)序言明确要求，“对历史城镇地区的任何干预都必须以提高当地居民的生活质量与环境质量为目标”[38]等。由此可见，凡是涉及当地社区居民日常生活与发展权利的旅游开发、遗产(资源)保护与管理活动，其相关立法首先应在宗旨上确立东道主社区的主体地位。

从立法内容来看，除了《绿色旅游景区》有专门将“社区发展”作为独立的条文进行阐述外，其他法律法规均没有就社区居民、社区参与或社区发展等内容设立专门的章节或条文。如《旅游法》对旅游者、规划者、经营者和管理者的权利与义务均作了相对明确的规定，而当地社区作为一个地区旅游发展最重要的利益相关者之一，其旅游发展的权利与义务却没有得到相应的法律保障与规定。尽管《旅游法》提出旅游者“应当尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰”(第十三条)，旅游规划必须“尊重和维护当地传统文化和习俗”(第二十一条)等[22]，但显然都是将游客和规划者视为主体，当地社区为客体。此外，即使“社区发展”有在《绿色旅游景区》中专门提及，也只是被置于“绿色管理”这一章节之下的最后一条文，其受重视程度不言自明。

3 结论与讨论

大量研究表明，建立保障社区参与旅游权利的长效机制，是实现社区参与旅游发展以及地方旅游可持续发展的根本途径，其关键环节是建立一套完善的保障社区参与旅游权利的规章制度。对我国现有旅游法律法规条文的内容分析发现，社区参与旅游发展的法定权利大致分为政治参与权利、经济发展权利、社会文化权利以及环境保护权利等4个方面，它们在某种程度上有利于促进社区实现经济、社会、心理与政治上的增权。但总的看来，社区参与旅游的权利还未能在国家法律法规层面得到完全保障，其参与旅游的主体地位仍未得以确立。

(1)当前涉及社区参与旅游的旅游法律法规以部门规章为主，法律层级和法律效力较低，适用范围较窄。

(2)当前旅游法律法规均没有将促进当地社区发展作为立法宗旨的内容，绝大部分旅游法律法规没有就社区居民、社区参与或社区发展等内容设立专门的章节或条文，在制度层面上造成了社区参与旅游发展的权利与主体地位的缺失。

(3)相关旅游法律法规普遍在保障社区参与的政治权利与经济权利方面尚存不足。在政治权利方面，当地社区仅有规划决策建议权，但对于社区参与旅游决策、开发、规划、管理和监督等各个具体环节，缺乏程序性规定；在经济权利方面，涉及当地社区旅游利益分配核心的资源或吸引物产权问题，以及社区居民旅游就业、旅游经营等方面的'优先权，均未通过法律制度层面得以保障。

(4)相关旅游法律法规在促进当地居民社会增权与心理增权方面仍须完善。一方面，虽然相关旅游法律法规较多地强调了促进当地社区设施建设、居民社会调控规划、社区环境提升、居民就业以及尊重当地文化与习俗等，有利于社区居民实现社会增权与心理增权，但部分旅游法律法规较多强调控制社区人口规模和约束居民活动，有可能造成相应的“社会去权”与“心理去权”。另一方面，受教育培训权作为提升社区居民参与旅游能力与实现心理增权的重要途径，并未完全得到法律法规的保障。

(5)部分旅游法律法规重于社区责任和义务的强调而轻于相应权利的赋予。诸如《风景区规划规范》、《名城名镇名村保护条例》等法律法规较多强调控制社区人口规模和约束居民活动来达到资源保护与管理的目的，然而却较少对如何保障当地社区居民的日常生活不受到扰乱、相关活动权利不受到侵犯，以及相关的安抚、安置与补偿问题作出相应的规定，从而造成当地社区居民事实上的“去权”。

因而，有必要进一步改革与完善我国现有的旅游法律法规体系，以确立社区参与旅游发展的主体性地位，赋予社区及其居民相应的旅游发展权利。研究建议：

(1)提高保障社区参与旅游发展权利的法律层级和效力，使社区居民在参与旅游经济生产、政治生活、资源与环境保护过程中，其相应的受教育培训、旅游就业、旅游利益分配以及相关旅游发展决策权在法律层面上得到保障，而不仅仅局限于某类景区或某个行业标准。

(2)从法律法规层面确立社区参与的主体性地位。对涉及当地社区居民生存与发展权利的旅游开发、资源环境保护与管理活动，其相关立法宗旨应明确当地社区及其居民的主体性地位，并将提高当地社区居民的生活质量与环境质量的目标纳入立法宗旨与原则中。另应就社区居民、社区参与或社区发展等方面的内容补充设立专门的章节或条文，以凸显社区的主体地位。

(3)需明晰社区在政治领域与经济领域中的权利。在政治决策参与方面，需要明晰当地社区参与旅游发展决策的权利与程序，减少信息不对称的问题。比如，涉及社区利益的旅游规划编制，应将社区参与规划的程序以法律的形式确定下来，以保障社区能够参与旅游的决策、开发、规划、管理和监督等过程中[3]。在经济领域，应在充分调查和论证的基础上，尽快推动当地社区的旅游吸引物权[3，8]或文化资源集体产权[10]的立法进程；亦应参考国际的做法，在法律制度层面保障当地社区居民旅游就业、旅游经营等方面的优先权。

(4)应赋予当地社区以对等的权利和义务。对于诸如但不局限于《风景区规划规范》、《名城名镇名村保护条例》等法律法规，在强调社区居民在资源环境保护和管理中应该承担的责任和义务的同时，应对等赋予其相应的权利，以减少或避免社区居民造成“社会去权”与“心理去权”。

需要指出的是，在我国“依法治国”基本方略提出的背景下，通过立法以保障社区参与旅游的权利固然重要，但法律法规的执行与落实以及社区的自我增权[11]在某种意义上显得更为重要。由于社区参与旅游发展权利的复杂性，仅仅就旅游相关法律法规条文的分析难免具有局限性。以后的研究需要根据我国旅游法律法规建设现状和社区参与旅游的实践，就如何在正式制度层面上保障社区参与旅游发展的权利，进行更多的深入探讨与研究。

致谢：感谢两位匿名评审专家为本文的修改提出的宝贵意见！

①交互判别信度计算公式为：。其中，R是交互判别信度，n是编码员数量，K为编码员间的平均相互同意度[18]。

②平均相互同意度计算公式为：。其中，是2位编码员编码结果完全相同的分析单元数，是编码员A编码的分析单元数，是编码员B编码的分析单元数[18]。

③文中凡出现的相关法律法规文献均指本表中的版本及简称。

作者介绍：王华(1978-)，男，湖南郴州人，暨南大学管理学院旅游管理系，博士，副教授，硕士研究生导师，研究方向为旅游地理，E-mail：wanghua78613@126.com，广东广州 510632；郑艳芬(1988-)，女，广东中山人，暨南大学管理学院旅游管理系，硕士研究生，E-mail：zhengyfn@outlook.com，广东广州 510632

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