欧盟碳排放权分配体系的探讨及借鉴意义
摘 要：国务院于2011年颁布《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，建立了我国碳排放配额分配体系。但由于施行时间较短，分配体制并未成熟。碳排放权分配机制是未来开展碳排放配额交易市场的核心支撑体系。欧盟碳排放权交易系统下的分配机制发展成熟且成效显著，具有较强借鉴意义。本文通过深入分析欧盟碳排放配额的分配机制与特点，结合我国现有分配制度，为完善我国碳排放分配模式提供建议。 关键词：欧盟碳排放权分配体系；“十二五”控制温室气体排放工作方案；启示 中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）09-0032-06 一、引言 随着全球温室效应问题影响的加剧，各国开始寻求降低温室气体排放的途径。我国已以《“十二五”控制温室气体排放工作方案》为基础建立了碳排放权分配体系。但作为发展中国家，在产业结构转型的初期，我国的碳排放配额分配体系并未成熟， 仍旧存在市场价格机制作用不明显、相关支撑体系不完善等问题。 作为全球碳排放分配体系中较为成功的范例，欧盟碳排放分配体系具有公平性、灵活性、标准化的优势，对我国碳排放权分配制度具有借鉴意义。本文通过深入探究欧盟碳排放权分配体系的分配模式、作用机制以及优势特点，研究其成功的具体原因。同时，通过将我国“十二五”方案与欧盟分配体系对比，寻找二者相似点，借鉴欧盟分配模式经验为完善我国碳排放权分配体系提供借鉴。 二、欧盟碳排放权分配体系 欧盟十五国在2011年已经将减排目标完成至1990年（基期）的14.9%，超额完成《京都议定书》的减排任务。欧盟减排目标的实现，依赖于其为控制温室气体排放推行的多项举措。其中，欧盟碳排放权交易系统起到了至关重要的作用。作为交易系统下的核心子系统，欧盟碳排放权分配体系为交易系统构建了标准化的分配模式。 （一）欧盟碳排放权交易体系概述 欧盟碳排放权交易系统（EU ETS）于2005年1月1日起正式实施。该系统以《京都议定书》框架下“碳排放权交易机制”为核心原则，以欧盟2003年37号令（Directive 2003/37/EC）法规为法律框架。这是全球第一个基于公司层面的交易系统，其交易总量占全球碳排放配额交易总量的80%以上。 欧盟碳排放权交易系统的核心交易原则为“总量控制交易原则”（Cap and trade），参与国①按照欧盟委员会下发的国家配额②灵活地对交易系统涵盖的生产部门进行分配，生产部门严格按照分配的配额排放二氧化碳或等量的其他温室气体。对于超过配额的温室气体排放量， 生产企业可以于交易系统内通过竞拍获得额外配额。当免费配额与额外配额仍旧无法满足实际排放量时，欧盟委员会将对排放企业予以罚款。自2008年起，每吨温室气体排放量的罚款金额由原有的?40上升至?100。 欧盟碳排放权交易体系对降低碳排放的作用主要由市场竞价机制引起。由于免费发放的配额逐年减少以及高额罚款的约束，企业只能通过竞价来获得相应的生产配额。通过降低总体配额，欧盟碳排放权交易系统可以控制竞价配额造成市场稀缺，从而提升购买配额的边际成本。当使用清洁技术的边际成本低于购买配额的边际成本时，理性企业会选择使用低能耗的清洁技术，从根本上降低生产过程中的碳排放。 （二）欧盟碳排放权分配体系概述 欧盟碳排放权分配体系是欧盟碳排放权交易体系能够有序开展的必要前提。该分配体系涵盖了欧盟45%的碳排放量，其主要分配对象为参与国的能源生产行业以及包括炼油、冶金、化工、航空在内的能源密集型企业。 分配体系分三阶段实施： 2005—2007年的第一阶段为适应过渡阶段；2008—2012年为第二阶段，其主要目标是帮助欧盟成员国适应新的减排系统并初步达成《京都议定书》中“较1990年排放量减排8%”的目标；2013—2020年为第三阶段，其减排目标设置为“至2020年总体排放量相比1990年排放量下降20%”。 系统内总体配额由欧盟委员测算确定。前两个阶段按照《京都议定书》的减排要求，年平均配额分别为22.9850亿吨以及20.8650亿吨等量二氧化碳。2013—2020年总体配额则以20.3915亿吨等量二氧化碳为基量，逐年递减1.74%。 欧盟碳排放权的总体配额由免费配额与市场拍卖两部分组成。欧盟2003年87号令规定第一阶段的免费发放配额不得低于总量的95%，第二阶段的免费发放配额不得低于总量的90%。拍卖份额由第三阶段起将大幅上升，超过40%的总量配额将用于拍卖。 碳排放权交易系统的配额分配按自上而下的中央管理模式展开。在初始阶段，各成员国向委员会上交国家分配计划（National Allocation Plan）。 欧盟委员会基于总体排放配额审批调整各国配额，将各国初始配额的免费配额部分下放各成员国，再由成员国向国内受监管企业发放欧盟排放配额（EUA）。剩余的初始配额将被汇总，汇入到交易系统作为竞价配额。其基本流程如图1所示。 1. 国家分配方案的制定。在前两个阶段，国家分配计划的制定主要由各成员国自主完成后交由委员会审议。各成员国以《京都议定书》下减排目标为主要参照，结合为新进入者、法律以及外部竞争条件的改变而预留的配额等标准，制定本国的排放配额。 欧盟委员会并未设立标准化的分配方程，前两个阶段的国家配额由各成员国自行拟定，本文将给出一个估算方式。根据《京都议定书》下各国减排量的.分配，假定2008—2012年成员国i的年平均碳排放量为Ei2008-2012，2000—2002年的年平均碳排放量为Ei2000-2002，则两者的年平均差距DE为： [DE=Ei2008-2012-Ei2000-20036] 按照逐年递减原则，2005—2007年的年排放量可以表示为： [Eik=Ei2000-2002-（k-2002）×DE，k∈（2005，2006，2007）Ei2005-2007=Ei2005+Ei2006+Ei20073+ξ] 其中[ξ]为调整因子，用以表明国家在现有基础上为未来新进入企业、外部竞争、新设立的法规等不确定因素预留的额度，或用于表明成员国考虑到未来可能达成的节能措施而额外减少的排放量。[ξ]由各成员国根据自身情况自行设定。 2. 企业分配方案的制定。自第三阶段起配额分配体系将不采用国家分配制度，取而代之的是针对成员国内部企业的分配模式。对交易系统涵盖的生产行业的配额设定上，主流的分配方式有以下两种：祖父原则（Grandfather principal）以及基准线原则（Benchmarking principal）。 （1）祖父原则。祖父原则是以历史排放数据为基准，按照现有的国家配额对特定行业进行分配。假设每个企业的排放量占总排放的比例相同，且减排能力与全国水平相同，则企业现有的配额等于： [企业历史排放份额历史排放总额×现有国家配额] 祖父原则在前两个阶段被广泛使用，在第三阶段，祖父原则主要应用在对航空业的配额分配上。依照祖父原则，2012年航空企业的总体分配额度等于以2004—2006年平均航空业排放额度为基期的97%。该比例将自第三阶段（2013—2020年）起降至95%，其中82%的总配额用于免费发放、15%用于拍卖、3% 用于保留项目以保障行业内部快速增长及新进入者所需的碳排放（见表1）。 （2）基准线原则。基准线原则又可以分为两类，一种针对行业新进入者而言；一种针对产品而言。对于新进入者而言，排放配额的分配以现有行业中排放技术最先进梯队的排放水平（一般取领先程度占总体10%的层级）为标准。由于新进入者不存在历史排放数据，无法按照祖父原则进行分配，因此，对新进入者的基准线原则是对于祖父原则的一个扩充。 自第三阶段起（2013—2020年），欧盟碳排放权分配体系将采用统一的标准直接对特定行业内的企业进行分配。基准线原则下配额的计算可以表示为： [配额=基准×基期产品特征×碳泄露风险敞口×调整因子] 其中，基准（Benchmark）表示单位标准下的配额，表示形式为单位产品特征下的碳排放量。按照生产模式的不同，基准可以分为四大类，即产品基准、热量使用基准、燃料使用基准以及生产工序基准。产品基准是使用最为广泛的基准；产品特征是对特定产品性质的衡量，如生产企业特定商品的产量、能源企业产生的焦耳量等；基期产品特征（Historical activity level）则是特定产品在选定基期（2005—2008年或2009—2010年）的产品特征的中位数；碳泄露风险敞口（Carbon leakage exposure factor），指代由于减排政策的高成本、企业转型、宽松的减排政策等引起的排放量的增加。欧盟对每年的碳泄露风险敞口进行统一设定（见表2）。 调整因子按照行业类别可分为针对电力生产行业的调整因子与针对非电力生产行业的调整因子。针对电力生产行业而言的调整因子为固定值（见表3）。针对非电力生产行业的调整因子，由欧盟委员会统一设立。 例如，在2014年欧盟碳排放交易系统的总体碳排放配额为20.04亿吨等体积二氧化碳的温室气体。假设其分配在非电力行业的配额为40%（8.01亿吨等体积二氧化碳）、分配在电力行业的配额为60%（12.02亿吨等体积二氧化碳），当年非电力行业排放量计算后的总额度为10.02亿吨等体积二氧化碳，则针对非电力行业的调整因子为[8.0110.02=0.8]，针对电力行业的线性调整因子为0.9826。 假设某一焦炭生产企业A，2005—2008年历史焦煤产量的中位数为400吨，2009—2010年历史焦煤产量的中位数为450吨。为获得更高配额，企业A使用450吨作为基期产品特征。2014年焦煤产品的生产者可以使用产品基准，基准额度为286吨二氧化碳/吨焦煤产量。由于焦煤产品的生产存在碳泄露风险，碳泄露风险敞口为1。焦炭生产企业可以定义为电力生产企业，适用针对电力生产企业的调整因子，则企业A在2014年度的碳排放配额可以表示为： [配额=基准×基期产品特征×碳泄露风险敞口×调整因子 =286×450×1×0.8 =10260吨CO2排放量] 三、我国现行的碳排放权分配体系 国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》明确了2015年国内单位生产总值二氧化碳减排目标为2010年的17%，并对各省市提出了减排要求（见表4）。根据单位国内生产总值减排方案，经济总量较高的地区将承担更多的减排义务。 在“十二五”方案的框架下，我国明确地建立了“以强制减排目标为主体，自愿减排交易机制为辅助”的分配模式。目前，全国共批准设立包括北京、天津、上海、重庆，以及湖北（武汉）、广东（广州）、深圳等七处碳排放权交易试点。列入交易范围的公司可以基于自愿减排原则出售碳排放配额。在配额分配体系目标评估上，“十二五”明确规定将减排任务的完成情况纳入地方绩效考核中，并通过完善配套支撑系统实现对于分配制度的进程管理。 四、欧盟碳排放权分配体系对我国的借鉴意义 欧盟碳排放权分配体系同“十二五”期间我国建立的碳排放分配体系在核心原则上较为相似，都是以强制减排为主导配合市场交易制度。由于我国是发展中国家，产业结构转移处于起步阶段，碳排放权分配体系尚未成熟。欧盟现行的碳排放权分配体系较为成熟且取得了一定成绩，可以为我国碳排放权分配体系的进一步发展提供参考。 （一）欧盟碳排放分配体系对我国的启示 欧盟碳排放分配体系为欧盟降低碳排放量做出了显著贡献。所有参与国基本完成了《京都议定书》第一阶段的减排任务，欧盟总体提前完成了《京都议定书》中至2012年的减排承诺。这些成效的实现，主要依赖于免费配额与竞拍配额相结合原则催生的市场价格机制。由于免费配额日益减少、市场供给低于市场需求、粗放生产带来的成本压力上升，迫使企业提升生产技术、优化生产结构，从而催生行业内部的生产技术进步。 1. 欧盟碳排放权分配体系的公平性。欧盟碳排放权分配体系的公平性体现在分配系统综合考虑了各国的经济发展水平，通过经济区域内部的排放分配确保经济及排放大国承担更多的减排义务。在制定国家分配计划时，减排目标须与《京都议定书》下的减排承诺相一致。《京都议定书》明确区分了发达国家与发展中国家的减排义务，并根据签署期间各国经济发展水平以及温室气体排放水平确定了2008—2012 年各国的减排任务。在保证“2008—2012年相比基期（1990年）总体减排8%”的目标下，欧盟内部经济发展程度较高的国家如德国、澳大利亚、英国将承担较高的减排份额，而经济实力较低的国家如希腊、芬兰，则承担了较低的减排责任，希腊甚至获得了25%的增排配额以促进经济发展。 2. 欧盟碳排放权分配体系的灵活性。欧盟碳排放权分配体系在企业层面的配额分配具有相当的灵活性，各成员国可以按照本国经济结构对企业分配配额。分配规则的灵活性可以帮助成员国分配更多配额给在区域经济中处于比较劣势的产业，以此来扶持产业成长。同时将较少的配额分发给较为成熟的高耗能行业以此鼓励企业发展清洁能源机制，促进行业转型。此外，成员国可以减少总体配额的发放量，从发展战略角度预留配额，为远期发展提供必备条件。 3. 欧盟碳排放权分配体系的标准化。自第三阶段开始，欧盟碳排放权分配体系将采用以基准准则为基础的标准化配额方式。相比原有的分配模式，标准化后的分配方式减少了欧盟委员会审核修正国家配额的时间，也使得分配机制更加透明化，易于过程管理与绩效评价。 另外，基准原则以行业内最为优秀的少部分行业为标准，在行业内部引入竞争机制，促进了整个行业内部的技术进步，实现以低碳经济为目标的产业结构转移。 （二）完善我国碳排放权分配体系 我国仍旧处于发展阶段，其产业结构转型处于起步期，在碳排放权分配体系的建设上仍旧面临挑战。借鉴欧盟分配体系，我国可以考虑在以下几个方面进行提升。 1. 完善法律框架。“十二五”方案为构建我国碳排放体系提供了基本的指导意见。然而，强制减排目标的实现，必须依赖具有强制力的法律规范来实现。欧盟2003年第37号令是欧盟碳排放体系的基本法律框架，该法规对碳排放分配体系涵盖的行业、分配模式、奖惩方式等各个方面均作了详细明确的规定。同时，欧盟委员会将根据实际情况修正更新现有的法律框架，从而保证法律框架的适用性。 完备的法律框架除了为分配机制提供法律保障与强制力之外，还能构建一套标准化的配额计算以及分配方式。除了现有的法律规定之外，欧盟委员会还会对各个阶段配额总量、计算方法以及分配方式给出具体的指导意见供成员国以及成员国企业参考。指导意见统一了排放配额的计算以及分配方式，为分配体系的后期监管以及长期执行提供了理论保障。 2. 建立核算评估体系。核算评估体系是分配体系进程管理与绩效评价的支撑体系。完备的核算体系可以提供准确真实的历史排放数据作为分配额度的标准。同时，可以对超额排放的惩罚提供权威依据，进一步增加企业节能减排的强制性，从而降低排放成本、促进企业转型。 由于我国碳排放分配制度刚刚起步，相应的温室气体测量体系及考核制度仍旧处于建设阶段。为了进一步完善我国的分配系统体系，必须建立起一套科学、有效、准确的测量框架。在硬件设施上，提升检测数据的精度、检测对象和覆盖范围的广度。在软件配置上，保障资金供应需求以及培养相关领域的人才。 3. 提升配额交易系统的影响力。“十二五”方案明确确立了各省市在“十二五”期间需要达成的减排目标。但是，仅仅降低排放量仍旧无法起到促进技术进步的作用。碳排放权交易机制的引入，可以促进生产方在配额市场的竞争，提升超额排放成本，从而在根本上解决粗放生产的负外部效益。 我国现有的碳排放权交易市场以自愿减排为原则，尚未产生由企业强制减排目标而造成的刚性需求，市场对行业技术进步的促进作用也会因此而减弱。通过实现对企业层面的配额制定，可以完善市场价格机制。实现对生产行业的配额分配，可以解决体系内的两个问题：首先，出于对短期经济效益的考虑，地方政府可以减少其他行业的排放配额，而不限制高耗能龙头行业的排放，这将违背配额分配体系的初衷。通过建立企业配额，可以有效监督政府是否将减排任务落到实处，解决分配不公的问题。其次，对企业实现强制减排，为市场价格机制的引入提供了必要条件。市场价格机制提升了排放成本，以此鼓励企业采用减排措施。行业内部竞争促进了行业由粗放模式向清洁发展机制发展，从而提升经济总体的能耗生产效率，促进产业结构转移，加速低碳经济模式的构建。 排放权配额交易系统的建立将催生市场价格机制，从而减少政府干预，真正实现自主减排。我国正积极探索构建交易市场，但现有交易市场参与主体较少，无法真正形成规模。通过逐步增加交易覆盖广度、统一定价等措施，建立成熟的市场，进而完善价格竞争机制。 五、结论 我国在降低生产中碳排放量的努力，既表明了我国作为一个负责任的大国对全球环境问题的重视，也表明了我国政府对于低碳经济的深入思考。在构建各省市碳排放配额分配体系的过程中，我国仍旧处于起步阶段，其体系建设尚未成熟，存在着诸如市场机制作用不显著、支撑体系不完善等问题。欧盟碳排放权分配体系较为成熟，可以为完善我国碳排放权分配体系提供参考。借鉴国外先进经验、深入完善法律法规、提升碳排放量核算能力以及扩大排放市场影响力，我国在低碳经济模式构架上将迈上一个新的高度。 注： ①现行系统的参与国：奥地利、比利时、保加利亚、塞浦路斯、克罗地亚、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、马耳他、荷兰、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、英国、列支敦士登、挪威。 ②一单位配额等于一吨等体积二氧化碳的温室气体排放量。 参考文献： [1]国务院.“十二五”控制温室气体排放工作方案[DB/OL]. www.gov.cn，2011-12-1. [2]张琍媛.欧盟碳排放权交易市场研究及启示[D].南京农业大学硕士学位论文. [3]The European Commission.2004.on guidance to assist Member States in the implementation of the criteria listed in Annex III to Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC， and on the circumstances under which force majeure is demonstrated[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm， 2004，1. [4]The European Commission.2005.Further guidance on allocation plans for the 2008 to 2012 trading period of the EU Emission Trading Scheme[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm，2005，12. [5]European Commission.2011.Guidance Document No.2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm， 2011，6. [6]The European Commission.2011.Commission Decision of 27 April 2011 determining transitional Union-wide rules for harmonized free allocation of emission allowances pursuant to Article 10a of Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm， 2011，4. [7]The European Commission.2013.Commission Decision of 26 March 2013 on determining Member States ’annual emission allocations for the period from 2013 to 2020 pursuant to Decision No 406/2009/EC of the European Parliament and of the Council[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm， 2013，3. [8]European Environment Agency.2005.Annual European Community greenhouse gas inventory 1990-2003 and inventory report 2005[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm， 2005. [9]The European Parliament， Council.2003.Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC.12.10.2003 [10]ECOFYS.2011.Allocation in phase 3 of EU ETS[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm，2011，5. [11]Federal Ministry for the Environment， Nature Conservation and Nuclear Safety.2004.National Allocation Plan for the Federal Republic of Germany 2005-2007[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm， 2004，3. （责任编辑 耿 欣；校对 YT，SJ）
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