减灾与防灾

时间：2021-05-31 09:49:50 资料我要投稿

减灾与防灾

　　减灾与防灾工作事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面。下面是小编整理的减灾与防灾，欢迎大家阅览。

　　引言：

　　灾害是自然界与人类社会经济活动相互作用的产物，它伴随着人类的产生而产生，伴随着人口增长、科技与社会进步以及人类对自然资源利用广度和深度的变化而变化。随着人口、资源与环境矛盾的日益加深，全球灾害成灾次数、经济损失和受灾人口明显增多，灾害对人类社会所造成的危害触目惊心。减轻灾害影响和损失，实现人与自然的和谐发展是全人类共同的愿望。因此，研究减灾防灾问题，对促进经济社会的可持续发展具有十分重要的意义。

　　一、灾害的本质、灾害的二重属性

　　（一）灾害的本质

　　灾害是由自然变异、人为因素或自然变异与人为因素相结合所引发的对人类生命财产和生存条件造成的危害。根据灾害的成因我们可以将灾害划分为：自然灾害、人为灾害、人为与自然灾害。自然灾害主要包括：生物灾害、气象灾害、海洋灾害、地质灾害、地震灾害等；人为灾害主要包括：火灾、交通事故、工程事故、疾病、工作事故、战争暴乱等；人为与自然灾害主要包括：水土流失、土地沙化、地面破坏、海水入侵、赤潮、酸雨、大气污染、滑坡崩塌、森林大火、洪水干旱等。由此我们可以将灾害的本质归纳为：

　　（1）灾害是能够威胁到人类生存和发展的一种现象和过程，其发生的后果会导致生存环境受到破坏、社会财富的减少和人员伤亡。

　　（2）灾害产生的原因是复杂的，既有自然变异，又有人为因素，抑或是二者兼而有之，甚至有时候一种灾害可由几种灾因引起，或者一种灾因会同时引起好几种不同的灾害。灾害实际上反映的是社会与自然矛盾的一种紧张和冲突状态，它表明自然力胜过人类所拥有的社会生产力和科技力量，并给人类带来巨大的灾难。

　　（二）灾害的二重属性

　　灾害是一种建立在自然现象基础之上的社会历史现象。灾害本身既没有单纯自然的，也没有单纯社会的，自然现象引起所谓灾害中，必然包含着社会性因素，或者受社会性因素制约；而由社会现象引起的灾害，也必然地受到自然因素的影响，或者反映到自然方面来。因此，灾害是自然因素与社会因素作用的结果，具有自然与社会两方面的属性。

　　1、灾害的自然属性。灾害发生的原动力并不是来自于人类社会，而是来自于自然界。一般情况下，生态系统处于有规律的运动之中，这种运动维系着系统的相对稳定，使之能够正常地行使功能。由于系统的复杂性，当其中的某个或某些元素发生异常运动时，整个系统也可能呈现出异常状态与运动，当这种异常达到一定程度时，就有可能改变系统的结构，使之不能正常地行使功能，于是就产生灾害。如天气的异常变化导致暴雨、洪水、风雹、寒潮等气象灾害；海水的异常运动导致风暴潮、海啸等海洋灾害；地壳内能量的急骤释放和岩石、坡体的位移导致地震、火山以及岩崩、滑坡、地陷等地质灾害等。许多人为事故也与一定的自然条件有着直接或者间接关系，如森林火灾多发生在气候干燥的季节，交通事故的多发与雨雪雾天气等都相关。社会所处的地理环境也对灾害的形成有巨大的影响。如沿海地区才会有风暴潮、海啸等灾害，而内陆国家不会有海洋灾害；山区才会有泥石流、滑坡之类的灾害，而其他地区则没有；地质断裂带地区往住是地震多发地带。

　　2、灾害的社会属性。人类社会经济活动，包括人类日常生活活动、工农业生产、交通运输、军事和科学技术活动都能直接或间接地引起灾害的发生。地质地貌灾害和气象灾害等“自然性”较弱的灾害是这样，资源破坏和环境污染等“人为性’较强的灾害更是这样。灾害的社会属性主要体现在几个方面：

　　一是灾害结果的社会性。灾害不仅是一种自然变异过程，而且必须是能给人类带来灾难性后果的自然变异过程。一切和人类社会无关的自然变异过程都不会造成对人类社会的损害。

　　二是灾害过程的社会性。比如说，灾害在其发展过程中，由于种种社会方面的原因，灾害的烈度和破坏性大大减轻甚至于消除，或者灾害的烈度和破坏性大大被强化和放大。这种减轻和放大效应，则取决于生产力和科技发展水平，以及社会制度、社会管理水平和社会成员的素质。

　　三是灾害原因的社会性。有些灾害从一开始就和人对自然的影响作用纠葛联系在一起，甚至主要就是人为影响造成的。如工业革命以来愈演愈烈的环境污染就是如此。

　　灾害最典型的特征就是其社会属性，任何灾害在作用于人类社会以前，都是一种自然现象的变异，只是由于其作用于人类社会，造成了生命财产的损失，才称之为灾害。也正是由于灾害的社会属性才为社会对灾害的防范和减轻提供了更大的可能性空间。

　　二、减灾防灾、公共产品属性与政府的责任

　　（一）减灾防灾的实质

　　减灾防灾就是人类社会通过采取各种相应的行动和具体措施来达到减轻灾害危害的活动。从灾害经济学角度看，减灾防灾投入之后不考虑价值形成和价值增值，而注重考虑对已有资源和已创造价值的保护。从辩证的观点看，减灾意味着增产，减少自然灾害损失量，其实质就是一种发展。

　　1、减灾防灾能够直接减少财富的损失。通过减灾防灾手段，可以避免或减少灾害的发生，从而减少灾害损失。如在大江大河的沿岸修建堤防工程，可抵御洪水灾害，保护沿岸耕地和人民群众生命财产安全，减少洪水灾害损失；在有条件的地方修建水库工程，汛期可拦蓄雨水，旱期可开闸灌溉，实现水资源的跨年度调节，提高防灾减灾能力，减少干旱灾害损失。

　　2、减灾防灾项目能够直接创造或增加财富。某些减灾防灾活动不但能减少灾害损失，而且也能够取得直接的经济效益。以三峡工程为例，工程的建成与投产，不仅可以缓解长江沿线洪水灾害压力，减少灾害损失，而且为国家的持续、高速发展提供宝贵的电力资源，并改善了长江航运条件，此外，还为沿岸工农业发展提高丰富的水资源减灾防灾的经疥投人与减灾的经疥效益是明显的。又如黄河是世界上有名的灾河。新中国建立前，黄河是“三年两决口，百年一改道”，每次决口，损失惨重。新中国建立后，我国开展了大规模的治黄工程，在1951一1985年的34年间，黄河中下游防灾工程建设投资5268亿元，投入26亿个工作日，却由此赢得了50年伏秋大汛未决口的历史业绩，减免洪灾直接经济损失494亿元，约等于投资总额的10倍。

　　3、减灾防灾有利于可持续发展。灾害学中有一条重要原则，即灾害的可减性原则，就是对自然因素造成的灾害，可以通过努力防治而减轻其损失程度，而且对非自然因素造成的灾害也可以通过控制而减轻损失。纵观人类与自然地理环境相互作用的历史，经历了依附、顺应、征服到协调共生的过程。在人类发展的初期阶段，人对环境的依赖性强，表现为一种被动适应环境的关系，人与自然处于浑然一体的协调状态中。

　　随着社会的发展，人类进入工业化阶段，由于技术的进步和人类作用的加强，存在着过分强调人的主观能动性思想，片面地按人类需求改造环境，酿成资源枯竭，环境恶化的苦果。这时的人地矛盾日益突出，表现为人类统治自然、主宰自然，靠破坏生存环境来发展自己的对立关系。现在则进入一个新的转折时期，破坏环境的效应正在危害人类自身，人们开始认识到自己与环境是一个整体，人类只有与环境协调共生才能持续发展。人类与环境的协调，是通过科学合理地规划与协调人类的活动，在遵守客观自然规律的前提下，发挥人的积极主动作用，消除、削弱或回避灾害源，调解、控制或疏导灾害载体，保护、转移受害体或提高受灾体的承受能力，减少或根除人为因素诱发的灾害源，从而达到减轻灾害损失的目的。人与自然的和谐共生是实现可持续发展的基本保证，也是减轻灾害的重要途径。

　　（二）减灾防灾的公共产品属性

　　经济学上有一个重要的概念叫做经济外溢，就是产品的所有者不能独享该产品带来的利润，其他相关人员也能从中得利。这种产品就成了公共产品，例如公路、市政建设等。如果没有补偿机制，作为“经济人”的企业是不愿意生产公共产品的。减灾防灾无疑是一项经济外溢的工程。公共产品是私人产品的对称，又称之为公共物品，主要特性一般被概括为：

　　第一，一个人消费这种产品不影响其他任何消费者的消费，即所谓的“非竞争性的消费”。

　　第二，杜绝消费这类产品而不付钱者的费用太高以至于没有一个追求利润最大化的私人厂商愿意供应这类产品，即所谓的“非排他陛”和“不可分性”。减灾防灾就具有这种特性。任何个体都不愿意对减灾防灾支付高昂的成本，因此灾害领域中的“公地悲剧”现象表现突出。自然灾害问题的产生主要是从工业化社会开始并逐渐恶化的，市场经济的发展更是强调了对经济利益的片面追逐，市场经济的属性以及“经济人”的特性很好地说明公共产品上述属性不能在追逐私利的市场经济中得到自主解决，任何人都存在逃避承担减灾防灾成本的“搭便车”现象。因此，减灾防灾作为一种公共产品是市场经济发展和运行的盲区，是脱离于市场之外的社会现象和经济现象，是市场缺陷或者说市场失灵的典型表现，这应当由政府予以提供。

　　（三）减灾防灾是政府不可推却的历史责任

　　基于上述分析，政府必须高度重视减灾防灾，积极、主动采取措施保护生态，真正做到合理开发、保护资源，并持续利用资源。政府应本着对国家、对民族、对子孙后代高度负责的态度，把积极减灾防灾当作不可回避的、不可推卸的历史责任。制度是人为设定的决定人们相互关系的制约性规则，涉及社会政治、法律及经济行为，一般为社会群体的成员所接受。制度有正式制度与非正式制度之分，正式制度代表着社会制度的主流，具有强制性，在社会发展中起着基础的不可替代的作用（后文中讨论的减灾防灾制度建设仅考虑正式制度建设）。减灾防灾制度的产生根源于灾害问题的日益恶化，导致个体与个体之间，个体与群体之间以及群体与群体之间利益博弈的非均衡态，从而在制度设计上产生制度需求；相应的减灾防灾制度作为一种对减灾防灾利益分配机制、减灾防灾义务及灾害损失补偿机制的固化，成为弥补减灾防灾公共物品属性的重要制度。由于减灾防灾本身所具有的公共产品性质决定了政府作为公共利益代表的减灾防灾义务，也最终决定了减灾防灾制度产生的公共产品属性。这种制度的产生必须建立在以政府引导和干预的基础之上。任何制度的产生都是由一定的生产力状况和技术水平或性质决定的，随着生产力和技术的进一步发展和进步，制度必须做出相应的变化和调整，否则制度的效率必然会降低。制度效率存在着“边际效用递减”规律，这意味着当效率降低到一定程度时，制度的优化和创新就显得尤为重要。

　　四、我国减灾防灾制度建设存在的问题与不足

　　我国的减灾防灾制度建设在法律体系、应急机构配置、预警预报、救灾资金投入拨付、灾后恢复重建、灾害救助国际合作等方面取得了显著的成就，但是亦存在着诸多的不足之处。

　　（一）减灾防灾应急法律体系尚不完备，特别是缺乏统一的减灾防灾基本法

　　我国在防灾减灾方面虽然出台了不少相关法律和行政法规，如《舫震减灾法浓舫洪法》，《嶂原防火条例》等，建立了应对地震、水灾、森林草原火灾、生物灾害等方面的法律制度，但根据我国的国情，减灾防灾法律体系建设还远未完善，主要表现在：

　　（1）缺少统一处置灾害的基本法；

　　（2）偏重于突发性自然灾害的防治立法，对趋向性社会性灾害（如水土流失、生态破坏、地面沉降、气候异常、人为火灾、工程事故等）立法未予足够重视；

　　（3）缺乏灾害救助法、灾后重建法、灾害保险法等重要的单行法；

　　（4）高规格层次的立法偏少，部门规章性或政策性文件多且滥；

　　（5）地方性立法不配套，欠完备。

　　（二）减灾防灾各部门之间职能分散、交叉、缺位问题严重，机构管理制度不合理

　　我国现在的灾害事故防治工作是分部门管理的，如火灾事故的防治归公安机关消防机构管理（其中森林火灾的防治归国家林业总局的武警森林指挥部管理，草原火灾的防治归农牧部门管理，军事设施、矿井地下部分、核电厂火灾的防治归其主管单位管理），大气、水资源污染等环境灾害的治理归环境保护部门管理，生产事故的防治归国家安全生产监督局管理，水灾的防治归水利部门管理，地震灾害的防治归国家地震部门管理，战时的防空袭、防化学污染和平民伤害等战争灾害的防治归人防部门管理，灾后灾民的救济工作归民政部门管理。以上各类灾害事故防治管理部门，除了火灾防治管理部门拥有专门的消防队伍负责全社会火灾事故的抢险救援外，其他部门均没有专职抢险救援队伍。中央层面还设立有国家减灾委员会（办公室设在民政部）、国家防汛抗旱总指挥部（办公室设在水利部）、国务院抗震救灾指挥部和全国抗灾救灾综合协调办公室（设在民政部）等机构。由于我国减灾防灾在行政上实行的是分部门、分灾种构建的管理模式，各个部门虽然都按各自的职责分工做了大量工作，但它们相互沟通、联络、协调不畅，甚至还存在职能交叉、相互扯皮或执法不统一的现象，势必大大影响灾害防治的综合决策及实施处理效能，不利于发挥各灾害事故防治部门的整体效能。各种灾害事故的防治应当是一个有机的整体，虽然不同的灾害事故有其不同的性质、起因和危害，但其相互间的渗透性、致灾因素的因果性、事发的突然性、抢险救援的急迫性、行政管理的监督险、管理对象的同一性、运用法律的相近性等却都是一致的。譬如，城市火灾与森林火灾，火灾与大气污染，火灾、水灾、雹灾与旱灾、风灾，地震与火灾、环境灾害，保护森林与保护环境，环境保护与防火、防洪等等，它们之间都有着千丝万缕的联系，有的联系还很紧密，诸如各种事故隐患的整改、防灾措施的推行等，都需要一个整体的机构去管理。

　　（三）减灾防灾的资金投入机制存在不足，无法满足灾害救助的客观需要

　　改革开放以来，我国对救灾工作的要求有明显提高。国家用于救灾的投入从1950年的06亿元增加到2006年的11198亿元。然而，由于我国人口众多，且还处于发展中，经济承受能力有限，在灾害管理的理念上形成的重救轻防、事后设防的旧观念，导致我国的救灾投入问题至今未能很好地解决。国家财政困难，拿不出更多的钱用于防灾减灾投入。由于投入不够，每年灾害造成的损失越来越大，对国家的财政税收造成了一定的影响；地方政府等、靠、要思想严重，减灾投入意愿也较为薄弱。一般情况下，经济较发达地区以及灾害多发地区灾害应急的研究和管理水平相对较高；经济欠发达地区的灾害应急研究和管理水平相对薄弱，并且地方财政困难，群众自救能力很弱，对上级救灾的依赖性比较大。此外，应急物资储备还只是初具规模。政府救灾资金投入与救灾工作需求之间仍然存在不协调现象，导致有的地方出现小灾不救、大灾小救的问题。

　　（四）缺乏行之有效的灾害补偿保障制度，仅依靠国家补偿是远远不够的

　　在我国，以政府为直接责任主体的政府救灾与灾后恢复重建工作，历来被认为是政府的当然职责，尤其是经过新中国成立以来的数十年强化，更形成了灾害损失补偿完全依靠政府的习惯。由于政府财力有限，对灾害损失的补偿实际上严重不足。仅以森林防火投入为例，我国在1986年前用于森林防火的基本建设投资和扑火经费两项合计仅02元/lnZ（公顷），折合xx美元，而国外一些国家1979年防火和灭火投入平均09美元/lnZ，我国只是国外投资水平的1/1&1987年发生特大森林火灾之后，国家加强了资金投入和管理，1988年以后森林防火的基本建设投资和扑火经费两项总计由1986年前的每年2000多万元上升至1988年后的1亿多元，1999年达到3亿多元，森林防火和扑火经费支出平均为09元腼zMn，是1986年以前平均水平的3倍多，但与国外水平比仍然相差较大。从灾后经济补偿来看，仅依靠国家补偿远远不够。如1987年发生的大兴安岭特大森林火灾，剔除森林资源损失与灭火费用，其物资损失总计为5亿元左右，而国家为灾害重建补偿仅提供了1亿元资金。

　　由于灾害的不可避免性与危害性，一个社会需要灾害保障就如庄稼需要水一样不可或缺。一方面，灾害的发生不可避免，没有相应的灾害补偿保障，就无从补偿各种灾害造成的损失；另一方面，在灾害连年发生而无灾害保障的条件下，将会导致政治、社会的不稳定，并损害经济的发展。因此，为了维持政治、社会的稳定，为了经济的健康发展，同时基于人道主义、社会公平、社会和谐等理念，均应该建立行之有效的灾害补偿保障制度，尽力达到人人都能获得灾害补偿保障的目标。

　　（五）减灾防灾的国际合作缺乏机制化，与现实需要尚有较大差距

　　人类社会的共同基础和灾害的残酷性要求我们必须加强国际合作来应对灾害。然而，我们也要看到，当今国际社会的减灾防灾合作与现实的需要还有一定的距离。这主要体现在：

　　（1）国际社会的合作主要集中在灾后，对灾害之前的预防重视不够，采取的措施也比较有限；

　　（2）减灾防灾合作的机制化不强，往往“因时制策”、“因地制宜”不能始终保持一种常态和高效状态。所谓机制化就是组织的制度化，“即作为一个活动组织，有成员共同通过的规章制度，有相应的组织管理机构，它通过的计划、议案和决定等对成员具有约束力和某种法律效率。’通过实现机制化不仅可以国际防灾减灾合作所需的人、财、物得到切实的保障，而且可以为国际防灾减灾合作的长期进行建立起稳定的制度安排。通过实现机制化可以克服国际防灾减灾合作中的主观随意性，使国际防灾减灾合作不因各国领导人的改变而改变，不因各国领导人看法和注意力的改变而改变。在国际合作日益成熟的今天，我们有必要也有能力进一步加强国际减灾防灾合作。

　　四、优化我国减灾防灾制度的构想

　　（一）优化减灾防灾法律制度体系，夯实统领减灾防灾工作的法律基础

　　1、有必要制定一部减灾防灾基本法，统领全国的减灾防灾工作。一个地区所遭受的灾害损失是多种灾害的综合影响，减轻自然灾害需要采取监测、预报、防灾、抗灾、救灾、援建等多种措施的社会协调行动，因此，减灾防灾是一项系统工程。目前我国还没有减灾防灾基本法，从建立减灾防灾法律体系的角度来看，即使所有灾种的部门减灾防灾立法全部完成，也不能替代防灾减灾基本法的作用。

　　因此我国急需制定一部减灾防灾基本法，从法律上明确防灾减灾的责任、内容、对策等，建立统一的观测预报和应急救灾组织体系；要保证政府的各项组织和管理功能正常运转，保障各项生命线工程的社会功能正常发挥。根据不同灾害种类制定的部门防灾法都应以减灾防灾基本法作为基础。面对日益严峻的灾害的挑战，减灾防灾基本法作为减灾防灾制度建设的重要纲领和基础应尽早出台。

　　2、专门减灾防灾法律及其配套法规和制度，也有必要进一步完善。我国应针对减灾防灾工作的薄弱环节，加紧制定完善相关立法。比如基于灾害预防工作是减灾的首要环节，社会防灾意识是灾害预防的重点，为提高防灾工作效率，应尽早制定一步害预防法渔为适应各种灾害应急活动应制定相应的，害应急法渔规定灾害发生之非常时期有关应急活动所必须遵循的法律原则，确保救灾活动的集中性、强制性，并保障公民权利和促进依法行政原则的一贯实施，有效防止灾损扩大和纠纷的产生；为确保灾害救助活动有充分的法律保障，对公民在灾害救助中的义务及事后应当得到的补偿和抚恤制度化，调动公民参与灾害救助的积极性、主动性，应制定害救助法渔在市场经济条件下，应将灾害救助纳入社会保障的范畴，发展灾害保险，设立巨灾保险基金，创建巨灾保障制度，应修改险法渔改变以往重建救助依靠政府与社会无偿施惠的做法，确保济款物用于基本的生活之需与生产恢复，将重建中的国家和社会帮助与防灾责任挂钩，提高重建工作的效率。为保障重大灾情面前的经济安全与社会稳定，应重视防灾、抗灾、救灾和灾后重建的技术法规建设，健全权威的灾难信息发布和报告法律机制，完善社会化减灾管理法律机制，建立国际交流与合作机制。同时要积极制定或完善减灾防灾法律的配套行政法规和规章。对于基本法或专门法中未予规范的具体问题，也应由灾害防治法规加以规定。

　　（二）优化应急机构配置制度，构建减灾防灾的综合管理体系

　　应急管理体制的科学与否，往往直接决定灾害事故应急处理的成败与效率。为了有效地整合灾害管理资源，提高行政效率，维护受灾群众的基本生活权益，实现经济社会的可持续发展，很有必要对我国现行的灾害管理体制进行改革。整合资源、建立统一的灾害管理机构是提高灾害管理效率的关键。从综合管理的角度看，要始终发挥政府的主导作用，构建统一的灾害管理、指挥、协调机制，实现由单一减灾向综合减灾的转变，形成灾害应急管理的合力。

　　1、从国家层面上讲。我国应整合国家减灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部和全国抗灾救灾综合协调办公室等的建制，建立统一的、专门的灾害管理协调机

　　构，可称之为“国家灾害防治委员会”。综合协调机构的日常运作是定期召集专家对一定时间内可能发生的包括自然灾害在内的各种危机进行预警分析，向国务院有关领导定期汇报研究成果，提出应对危机事件的相应措施；同时，该机构还应建立重大危机事件会商制度。作为综合协调部门在平时主要起预警、监控、咨询和业务指导作用，一旦危机事件爆发，随即应当转为国家应对有关危机事件的具体指挥与协调机构，针对已经发生的危机事件权威地分配资源，在灾害预防和灾区的`重建方面发挥协调有关部门的核心作用。

　　2、从地方层面上讲。各地在坚持地方行政首长负责制条件下，可设置与实际情况相符的应急指挥和协调机构。[川一是在地方各级人民政府分别建灾害事故防治厅、局、站。各省、自治区、直辖市人民政府组建灾害事故防治厅，各市、县（旗）、区人民政府组建灾害事故防治局，各乡、镇人民政府建立灾害事故防治站，县级以上地方各级灾害事故防治部门内部分别设置与中央相对应的专门机构，职能基本与中央相同。二是县级以上灾害事故防治管理部门设立抢险救援指挥中心。抢险救援指挥中心的人员编制由现在的武装警察消防部队和武装警察森林部队组成。为能保证这支抢险救援部队的快速反应能力和战时火灾扑救与防化学能力，故仍应为现役体制，继续列为武警部队序列。所需经费应由国家财政予以保证。距离政府救援队伍较远、事故危险性大的企业单位和矿山，应当建立自己的专职救援队和群众性义务救援队，负责自身的应急抢险救援，人员、经费由本单位管理，政府救援队伍在业务上给予指导。三是各企业单位内建立相应的灾害事故防治机构。

　　3、从科研层面上讲。减灾防灾应急组织设置上还应考虑加强科研机构的建设。在应对传染病及其他自然或人为的灾害方面，科学的力量至关重要。拥有实力雄厚的科研力量，从事专门相关领域的研究，摸索其中的规律，可以提高处理危机的能力。而我国大部分科研机构是“吃皇粮”的事业单位，有的还直接隶属于行政机关。这样，一方面科研机构的生存依靠政府的养活，政府不重视、不给予财力支持时，科研机构的发展就受限，难以充分发挥其应有的潜力；另一方面使科研机构难以保持客观性。为解决这种问题，可在国务院灾害防治委员会之下设国家灾害防治科技中心。该中心的功能，包括对灾害防治工作的研发推动、技术支援及其成果的落实应用，它可协助拟定有效的灾害防治对策，审批灾害防治相关研究机构、大专院校之单位或实验室作为中心的协力机构，为其提供相应的科研经费。这样，在“国家灾害防治科技中心”的统筹协调下，各层级的科研协力机构相互支持、资源共享，切实为全国或本地区的灾害防治提供技术支持。}}z〕科研工作应重视基础性研究。一是对己发生的灾害进行全面深入地研究，这种研究不仅包括对灾害本身的发生原因等自然科学领域的研究，而且包括对应对灾害的经验教训等社会科学领域的研究。二是加强基础信息数据库的建设。必要的数据和信息是我们开展减灾防灾工作的重要基础。要充分运用互联网技术，实现各部门之间的信息数据资源共享。

　　（三）优化减灾防灾资金投入制度，健全灾害资金的保障体系

　　1、要加强政府对减灾防灾资金的投入。加强政府对减灾工作的投入和管理是健全灾害资金保障体系的重点。政府减灾经费应纳入国家预算体系。救灾工作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业，各级政府均应责无旁贷地承担起这项任务，各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导之下进行。针对现在灾害损失越来越大的情况，应加大灾前主动性投资的比例，包括对各种已建工程的维护和改善。在救灾投入政策方面，应实行分级管理、分级负责、分级负担的原则，采取小灾由地方各级政府承担，大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担（中央政府主要承担）的原则，并将减灾投资列入各级政府的财政预算中，随着经济的发展逐步增加其比重。

　　2、要建立符合中国国情的灾害保险制度。要减轻自然灾害的影响和对社会造成的冲击，就必须开展自然灾害保险业务，灾害保险是对付灾害突发事件最有效的手段之一。我国至今仍未有灾害保险法，国内保险业务中不包括灾害保险项目。由于我国没有灾害损失的经济补

　　偿机制，没有专用的灾害保险基金作为后备金，所以，在灾害发生后，只能靠政府动用国家财政后备金拨出专款，通民政部门等渠道集资进行救济，而不是什么经济补偿。由于灾害的发生难以准确预测，抗灾救灾及灾后重建既增加了财政计划外支出，影响当年财政分配关系，又破坏了财政收支平衡及积累消费比例。由于国家财力有限，一旦碰上像唐山大震、1998年长江大洪水这种巨灾，国家无法一下子调拨大量资金，这样就延缓了恢复重建的进度。因此开展灾害保险工作，是我国全面提高抵御自然灾害能力所必须做的工作。

　　3、要健全减灾防灾的捐赠制度。国家投入救灾的资金毕竟有限，大量的资金和物资还需要通过社会捐赠来募集，从而为灾害救助提供资金和物质补充。要进一步完善救灾捐赠和经常性社会捐助的统计、公示和表彰制度，充分动员社会力量投入救灾，快速发动、组织、接收社会捐赠，健全我国灾害救助的社会动员机制。

　　4、要建立高效的资金拨付制度。从一定程度上来说，救灾资金可以说是灾民的救命钱。因此，必须建立一个封闭运行、实体下拨、反应快速的救灾资金拨付制度，避免拖欠、挤占、挪用和截留救灾资金的、现象的产生，确保救灾资金运行的安全性和及时性。如采取开设专门的救灾资金账号，实行专户存储、专项拨付的管理办法。救灾资金在专户里完全封闭运行，拨付速度大大加快，将彻底解决到位不及时、基层变现困难等问题。

　　（四）优化国际合作制度，实现国际防灾减灾合作的机制化

　　灾害给人类社会的生命财产造成了巨大损害，严重阻碍了经济发展，并危及到社会安定。随着科学技术的发展，人类已经有了一定抵御灾害的能力。但是，到目前，人们还不能有效地预防地震，l风和海啸等自然灾害的发生。在国际意识不断深化和国际合作不断加强的时代，减灾防灾已不是某一个国家某一个局部地域的问题，而是需要世界各国携起手来共同面对的全球性问题。实现国际减灾防灾合作机制化是当务之急。其基本途径就是签订有关国际防灾减灾的双边或多边国际条约，并在此基础上加强条约的执行。国际减灾防灾合作条约作为一种国际条约，体现了各缔约方的“共同意志”。

　　只有通过有效的执行，国际防灾减灾条约所规定的法律内容才能具体化为现实的权利义务关系，其所构建的法律秩序才能转化为现实的社会秩序，其所体现的“共同意志”才能客观化为现实的“共赢利益”。因此，国际减灾防灾条约得到全面地有效地执行不仅是国际条约本身的要求，也是合作中的各缔约方的共同愿望。国际社会有关防灾减灾的合作内容广泛丰富，但随着自然灾害强度的增大，有必要进一步扩大合作范围，提高合作水平。就现实措施而言，最重要的一点就是加大灾害前的预警合作。印度洋海啸的惨痛经历表明，印度洋区域如果拥有海啸早期预警系统，可能有数以千计的人就不会丧生。海啸的发生凸显了建立地区预警体系的必要性和紧迫性。紧急的救助、灾后重建也应成为防灾减灾的重要组成部分。重建是一项长期而艰巨的任务，需要国际社会继续努力，将承诺变为行动，确保重建高效、有序、持续进行。因此，在国际防灾减灾合作的框架内应积极开展重建方面的合作，包括重建资金的援助、重建经验的交流以及相应的人员交流等等。

　　（五）优化宣传教育制度，提高民众的减灾自护能力

　　在我国人增地减的情况下，有效控制灾害的发生，将是我国跨世纪面临的难题，提高民众掌握灾害具备必要的科学常识和自护知识的程度，对于减少灾害造成的损失有着重要的作用。我们应优化我国的宣传教育制度，以提高民众的减灾自护能力。建议采取以下措施：

　　1、要建立和完善中小学减灾防灾教育协调机制，统一指导中小学减灾防灾教育，形成减灾防灾基础教育的独特风格和体系。这主要包括：承担减灾防灾教师培训，编写减灾防灾教育教材，建立减灾防灾教育基地，逐步形成比较健全的减灾防灾网络。

　　2、中小学校要进一步加强减灾防灾工作，尽快普及减灾和自护教育，将减灾防灾教育作为贯彻党的教育方针、实施素质教育和全面提高教育教学质量的重要组成部分，纳入教学计划并认真落实。各学科教师应该着手探索所教学科与减灾防灾教育的结合点，在教学中注意渗透减灾防灾的内容，使学生们较早认识生存环境恶化的严重性和保护环境的重要性与迫切性，培养减灾防灾意识，树立保护与改善环境的公民责任感与主人翁态度。

　　3、地震、消防等相关灾害管理部门应当把宣传普及工作当作自己的一项重要任务，安排一定的经费人员和时间举办各种防灾训练活动，向全社会开展宣传普及活动。

　　4、在防灾减灾基本法中应明确规定各有关主体开展防灾减灾宣传普及活动的责任，以及公民参与的义务。

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