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十一五”计划中的农业和农村问题

正文
十一五”计划中的农业和农村问题

十一五”计划中的农业和农村问题

柴雅怡 2018-2-12 工作计划
  [十一五”计划中的农业和农村问题]


农业历来是党和国家高度重视的一个部门,强调把农业放在国民经济的首位,强调巩固和加强农业的基础地位历来是我们党的一贯方针,

十一五”计划中的农业和农村问题

[智库|专题]。十五计划《纲要》中,这个一贯方针也得到了充分体现。
“十五”《纲要》一共十篇二十六章,其中很多内容都和农业、农村、农民问题有着密切联系。就农业和农村的经济工作而言,比较集中的是体现在《纲要》的第二篇经济结构中的第三章:加强农业基础地位,促进农村经济全面发展。另外和农村工作有密切联系的是第九章:实施城镇化战略,促进城乡共同进步。我主要结合这两章情况,谈一下自己的学习体会

一、“九五”的成就与“十五”的基本方针和主要目标

第一个问题:“九五”农业农村发展的成就以及“十五”发展必须遵循的基本方针和要实现的主要目标。
《纲要》在序言部分对整个“九五”期间的经济和社会发展做了很重要、也很概括的总结。其中讲到农业的主要有两句话,第一句:粮食等主要农产品生产能力明显提高,实现了农产品供给由长期短缺到总量平衡、丰年有余的历史性转变。这是“九五”期间农业取得的一大成就。关键是要理解《纲要》中提出的这是一个历史性转变。中国人多地少,从十七世纪初以来,中国的人口进入一个快速增长时期。明末清初,我国总人口还不到1亿人,耕地大约有10亿亩。过去了四百年,我国的总人口增加到了将近13亿,而耕地只增加到19.5亿亩,人口增加了近12倍,但耕地只增长不到一倍,可见对粮食需求的压力,实际上是我们国家最近四百年来所面临的一个巨大的问题。为了改变粮食短缺局面,建国以后,曾经强调过“以粮为纲”,但也没能很好地解决粮食问题,粮食的定量供应制度直到1992年才结束,那时才可以说粮食的供给状况比较宽裕了。从1995 年开始,我国的粮食连续五年获得好收成,“九五”前四年,粮食总产量平均每年都超过5亿吨。“九五”粮食会有这样比较大的增长,既有必然性,也有一定的特殊性。
第一方面就是党的农村基本政策,即稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。稳定农村的基本经营制度对于调动农民积极性,发展粮食生产起了重要作用。1993年11月,中央明确提出了农户原有土地承包到期后再延长30年的政策。有了这个政策后,对农民来说是吃了定心丸,调动了他们对土地增加投入的积极性,很多地区的农民,在承包地上打机井、修渠道,购置喷灌设备,发展节灌溉等。农民之所以愿意这样做是觉得土地承包期延长后,对土地的投入可以逐步的回收,是有利可图的。“九五”的粮食增长,和党的农村基本政策的稳定和明确有着非常直接的关系。
第二个方面是价格政策,1994年是物价涨幅比较高的一年,为了弥补农民的损失,中央决定把定购价提高了40%;1996年中央再次对粮食的定购价格提高42%。三年之内,粮食定购价格翻了一番。这对调动农民种粮的积极性起了非常大的刺激作用。
第三个方面是农业科技进步。到“九五”期末我国农业增长中,来自科技进步的贡献率,大约要占到44%—45%。有几个关键技术在粮食增产中起了重要作用,一是“种子工程”,推出一大批优良品种,加快淘汰低产、低质的市场不适销的品种。二是“白色革命”,在北方寒冷地区、干旱地区推广地膜覆盖技术。通过对地表进行地膜覆盖,可以提高地表温度,使作物提前播种,延长了作物生长期,还可以对土地起到保墒作用,以及抑制杂草的生长。这项技术的应用,对我国寒冷地区、干旱地区的粮食增产起了非常关键的作用。第三就是节水灌溉技术,因为北方普遍缺水,要想发展农业生产,就必须打破水资源的制约。党中央国务院提出在水资源的利用上,一定要实行开源和节流并重、以节水为主的方针。在“九五”期间,水利部推出了一系列节水灌溉技术,在全国建立了一批节水灌溉技术示范县,普遍推行节水灌溉的技术,比如:喷灌、滴灌、微灌等。改变了过去大水漫灌的做法,用比较少量的水就可以满足作物的需要。这三项关键性技术的推广对“九五”粮食增产起了非常重要的作用。“九五”期间粮食增产的第三个主要的原因和气候有关。“九五”期间的气候总体上讲是处于丰水期,降量比较多。使一些长期受旱的地方缓解了旱情,粮食产量有较大提高。总的看,“九五”期间党的基本政策的明确,科技成果大规模地转化为农业的现实生产力,老天又帮忙,因此粮食增产具有必然性。但也有它的特殊性,如粮食价格大幅度提高,气候总体说比较有利等,这些都不是经常性存在的因素。应该说,几大有利因素都聚集在一起是很不容易的,“九五” 的政策因素、气候因素、价格因素、科技进步的因素,都是有利于粮食生产的,这才有这样一个局面。这是“九五”农业方面的一大成就。农业方面的第二大成就是《纲要》序言里讲的农村人口的温饱问题基本解决。我国的扶贫攻坚计划取得了很大成就,在国际上也有很高的声誉。“八七”扶贫攻坚计划是国务院在1994年开始实行的。当时,我国有8000万农民没有解决温饱问题,国务院决定要用七年时间解决这8000万农村贫困人口的温饱问题。到去年年底没有解决温饱问题的贫困人口还有3200万。从总体上讲“八七”扶贫攻坚计划的目标是基本实现了,贫困的发生率已经从过去的30%左右降到了现在的不到4%。另一方面,农民总体上的人均收入也有了非常大的提高,1978年的时候,全国农民的人均收入是134元,去年农民的人均收入已经达到2253元。《纲要》中对当前农业农村存在的主要问题讲了四个方面:第一是城镇化的水平还比较低,第二是科技教育落后,第三是水资源短缺,第四是农民收入增长缓慢。农民收入增长缓慢,是“九五”期末提出的一个非常严峻的问题。纵观整个“九五”,只有第一年即1996年农民收入的增长是比较明显的,比上一年提高了9%,但此后的四年,每一年的增长幅度都是下降的,1997年人均纯收入增长4.6%,1998年增幅降到了4.3%,1999年降到3.8%,去年农民的收入增长幅度只有2.1%。农民收入增长局面很严峻,不仅表现在增幅下降,而且还存在一些结构性的原因:
一是农民的收入增长不完全来自农业,其中40%左右是来自非农产业,这几年农民收入之所以还能够增长,主要是靠乡镇企业的工资性收入,靠农民打工的收入,而来自农业部分的收入,已经连续三年绝对额下降,农业作为一个大的产业,连续三年不能给它的经营者带来收入增长,经营者就会不愿意对它投资,这就有可能影响到农业发展的后劲。二是我国有2亿3千多万个农户,但农户之间的经营结构和收入来源是不同的,在传统农区,在粮棉主产区相当多数的农民主要还是依靠来自农业的收入。根据农业普查的资料,我国现在的纯农户和以农业收入为主的农户要占到62.4%,如果农业连续三年收入减少,那也就表明绝大多数纯农户和以农业收入为主的农户这几年实际上是减收的。这就是问题的严重性。三是收入差距扩大,由于多数农民收入增长缓慢,甚至下降,所以收入差距在不断地扩大。居民的收入差距问题,控制在合理的范围内,它就还只是个经济问题,还是个消费水平问题,但如果控制的不好,它就会演化成比较复杂的社会问题,所以对于农民收入问题要特别重视。《纲要》中总结的这四个突出的问题,非常准确地把握住了当前农业、农村发展最迫切需要解决的关键性问题。
《纲要》对“十五”农业农村发展提出了三个具体指标:第一是转移农村劳动力,提出“十五”期间要转移4000万农村劳动力。第二是到“十五”期末,农业增加值在gdp中的比重应该降到13%。“九五”期末农业在gdp中的比重不到16%,农业在gdp中的比重不断下降,这是国民经济发展的规律。我们所需要解决重大问题,是农业在gdp中比重下降的同时,必须让从事农业的劳动力和农村人口比重也相应下降,这样农民才能富裕起来。第三是要保持农民的人均纯收入在今后五年内平均每年增长5%。“九五”《纲要》的要求是农民人均纯收入每年增长4%。“十五提出要增长5%,这既是一个很鼓舞人的目标,也是一个非常艰难的目标。总体上看,要实现这三大目标难度都非常大,因此,必须认真地贯彻好中央对实施“十五”计划提出的一系列方针和政策。

二、农业、农村经济发展的新阶段

农业、农村经济的发展已经进入了新的阶段。关于新阶段农村工作的基本任务,概括地说就是三句话,即农业增效、农民增收、农村稳定。
1、新阶段提法的由来。从1998年以来,中央对农业农村工作比以往更加重视,1998年10月中央召开了十五届三中全会,全会通过了《中共中央关于农业农村工作若干重大问题的决定》。粮食等主要农产品总量大体平衡、丰年有余这个判断,就是1998年10月的十五届三中全会做出的。依据这个判断,中央在1998年底召开农村工作会议时,明确提出我国农业、农村经济发展已经进入了一个新阶段。提出新阶段的主要依据,是农产品供求形势的重大变化。第一个标志是我国农产品供求的数量矛盾基本缓解了,但是品种、质量不能适应消费者需求的矛盾很突出。这就说明现在生产和需求之间存在的主要是结构性的矛盾。第二个标志是,过去农业发展主要受自然资源的制约,而现在是需求对生产的制约更加明显了。农民担心不是生产不出产品来,而是生产出来之后卖不出去、卖不到好价钱。正是由于出现了这样的变化,中央在1999年底就明确提出,新阶段农业农村经济工作的中心任务,就是实行战略性的结构调整。
2、战略性结构调整的实质。改革开放以来,我们一直在进行结构调整,这和现在提出的战略性结构调整有什么区别?区别主要有两点:第一点是这次结构调整,它的着眼点不是数量方面的调整,而是品种、质量方面的调整。以前的调整就是多种一点什么,少种一点什么。这种调整过去有作用,现在有作用,将来仍然要发挥作用。但这种调整有很大的局限性,调整的范围很有限。比如,依据经验判断,我国粮食的播种面积应保持在16.5亿亩到17亿亩之间,调整的余地就是5000万亩左右。但是战略性结构调整就大不一样,在22亿亩的播种面积上每一寸土地都可以调,就是把那些不适销的低质品淘汰出去,换成优质高效的品种,换成受市场欢迎的品种,不仅耕地上可以调,林果业产品可以调,畜牧业、水产品都可以调。所以,着重于品种优化、质量提高、效益增加的调整是无所不在的,调节的余地就非常大。第二是作为战略性的调整,现在就可以做一些过去想做、但没条件做的大事情。比如说,这次《纲要》明确提出要使畜牧业的产值在农业总产值中提高到35%。如果连人吃的粮食都不够,那畜牧业当然不可能有大的发展。《纲要》提出要扩大对初级农产品的转化和加工,说明农产品除了保障人们的直接消费之外已经有大量剩余了,已经有条件用比较大的力度来发展畜牧业和农产品加工业了。
3、千方百计地增加农民收入。从提出新阶段到战略性结构调整,再到今年中央农村工作会议上明确提出:实行战略性结构调整的基本目标,就是要确保农民收入的增长,顺这这个线索,可以看出中央这几年对农业、农村工作的指导思想是非常清晰的。进入新阶段,农产品供求的数量矛盾基本解决以后,农民收入增长就越来越成为农村工作中的一个重要问题,这也是贯穿在“十五”计划《纲要》农业农村部分的一条非常重要的红线。中央对农业、农村、农民问题是高度关注的,2000年11月,中央召开经济工作会议,总书记、总理在会上的讲话都强调要把农民的收入增长问题放在整个经济工作的突出位置,

工作计划

十一五”计划中的农业和农村问题》(https://www.unjs.com)。12月,中央在成都召开农村开展“三个代表”重要思想学习的工作会议,部署农村基层干部搞好“三个代表”的教育,主要就是要促进农村结构调整,保证农民增收减负。2001年元旦刚过,中央农村工作会议提出结构调整的基本目标,是实现农民收入增长。农村工作会议结束后不到半个月,中央在北京召开农业科技大会,表彰了一批农业科学家,提出了中国农业科技发展纲要。春节刚过完,中央在安徽召开农村税费改革试点工作会议。在短短的几个月中,中央就召开了一系列关于农村结构调整、农民增收减负的会议,可见,中央对当前的农业农村农民问题是高度关注的,关注的焦点就是农民的增收问题。但是也应该实事求是地看到,农民增收不是一件简单的事情。因为当前农产品销售困难,价格下跌,这是导致农民收入增长缓慢的一个最重要原因,但是,如果把眼界放宽一点看,产品的销售困难和价格下跌绝不仅仅存在于农业,大量的工业品也是这种情况。如果眼界再放宽一点,应该说产品供过于求,价格下跌不仅在我国存在,而且也是当前的一个全球性现象。所以农民收入增长面临的困难,有些问题是带有共性的,是和经济周期现象直接有关的。只有需求旺起来,市场旺起来,产品好销,价格恢复到合理的水平,农民收入增长才会解除最大的制约,但这就需要方方面面的努力。解决农民收入增长问题是一项非常复杂的系统工程,它不是靠一、两项具体政策就能解决问题的,关键要努力做好农业、农村方方面面的工作,当然也有待于整个国民经济状况的进一步好转,使农产品销售有更广阔的市场。

三、“十五”纲要中关于农业问题的四个方面

《纲要》对于农业部分作了许多比较具体细致的安排和部署,概括起来可以说有四个大的方面:第一个方面,是要保护农业生产能力、保护粮食生产能力,改善农民的生产、生活和市场条件。要保护耕地,加强基础设施建设,改善生产条件、生活条件、市场条件,最终实现保护基本农田,保护粮食生产能力这样一个目标。从长远看,中国的人地比例关系决定了粮食的供求关系是不可能宽松的。所以,不管现在出现什么情况,从长远看,我们只有保护好粮食的生产能力,才能确保国家的粮食安全;第二个方面是强调要以质量效益为中心,要面向市场,依靠科技进步,加快结构调整的步伐,以此来带动农民收入的增长;第三个方面,要稳定党的农村基本政策,进一步深化农村各方面的改革;第四个方面,要巩固“八七”扶贫成果,进一步搞好新时期的扶贫工作。这是十五期间农业农村工作几个最主要的方面。我着重谈一下对结构调整的一些认识
农业、农村经济的结构调整主要有四个大的方向:
第一个大的方向,就是要全面优化农产品品种,普遍提高农产品质量。不管是从事哪类农产品的生产,种植业、畜牧业、水产业、林果业,都要以优化品种,提高质量,增加效益作为自己的调整方向。既然主要农产品供求中的数量矛盾基本解决了,我们有条件讲究质量问题了,就应该提出这么一个要求,宁可少一点,但一定要好一点,以免白白浪费资源,浪费农民的人、财、物力。所以全面优化品种,提高质量,增加效益,是农业结构调整的一个基本方向。
第二个大方向就是要扩大初级农产品的转化和加工,这对于农业今后的发展意义会越来越重要。经济学上有一个概念,叫做收入弹性,是针对某一个产品的市场前景而言的。通俗的讲法是,人们增加的收入用在这个产品的购买上占了多大比重。这个指标可以反映收入的变化所导致的需求变化。收入弹性高的商品表明它将有很大的市场前景。但如果说人们增加的收入,没有用在对某一种商品的增加购买上,如没用于买肉上,那么肉这个商品的收入弹性就是零,说明它的市场已经饱和了。现在大家看到的一个现象,尤其在城市居民中,随着收入水平的提高,用在吃的方面的支出比重越来越少,恩格尔系数下降,食品的收入弹性下降,这对农民来说是很严峻的挑战,就必须通过转化和加工让人们消费更高档的食品才能扩大农产品的市场。举个最简单的例子,吃完饭,吃个苹果或桔子,生活质量就不错了。收入增加了也不能每顿吃两个、三个,因为吃不下。市场怎么扩大呢?一个最简单的办法,把苹果打成汁,一杯果汁可能就是三个苹果,但一口气就喝下去了,这样市场才能扩大。所以,通过转化和加工不仅使得农产品增值,而且可以开拓新的市场,引导消费,市场才会越来越大,农民才有增长收入的可能性。发展农产品加工业,要改变两个观念:一是不能认为食品加工业是个科技含量很低,不需要多少投资的产业。国际市场上,有品牌、有市场的加工食品,它的科技含量都是非常高的,不采取先进的科学技术绝做不到这一点。第二个要转变的观念,是不能认为卖不出去的鲜活产品就可以加工。这是加工不出好东西来的。必须明确,供加工用的原料应当是专用的农产品,如专用小麦、专用葡萄等等,它们在品种上就和直接食用的农产品不同,否则是加工不出高质量的食品、饮料的,因此,要从品种开始调整,才能使得农产品的转化和加工取得更高效益。
第三个大方向,是要发挥各地农业的比较优势。过去由于农产品供给不足,所以各地农业都追求自给率。现在供求状况变了,应该从这种传统的思想方法中解放出来,去发挥各地农业的比较优势。比如沿海发达地区和大中城市郊区,在结构调整上力度就可以更大一些,现在粮食供应很充分,这些地方少种一些粮,多生产一些经济价值更高的农产品,尤其是出口农产品或者可以替代进口的农产品,不仅对当地农民收入增长有好处,而且由于当地生产粮食少了,就把粮食市场腾出来让给了粮食主产区,就可以使粮食主产区发挥它的优势,让种粮食的农民也增加收入,这是一举两得的好事。尤其是加入wto之后,农业会怎么样?很多专家分析认为,我国土地密集型为主的农产品,如粮、棉、油等,在国际市场上很难有优势。但另一方面,劳动密集型生产的农产品,在国际市场上是具有比较优势的,如畜禽产品、水产品、园艺产品(瓜果蔬菜、鲜盆景)等。如何在国际市场竞争中扬长避短,充分发挥我们的优势,这是加入wto后必须认真考虑的大问题。这就需要解决如何更好地发挥各地的农业比较优势问题。我们想把畜禽产品、水产品、园艺产品打出去,打进国际市场,出得越多对我们的农业发展、对农民的收入增长越有利。而最具备条件打出去的显然是沿海发达地区和大中城市郊区,因这类地区土地金贵,但是经济实力强,科技实力强,农民的科学文化技术和市场意识都比较强,在这类地区发展劳动密集型的农产品、充分发挥优势,就可以更多地进入国际市场。而在内地发挥土地比较多的优势,生产更多的粮、棉、油产品,这样就可以在整个国家形成一种各区域之间互利互补的局面,促进整个农业的发展和进步。
第四个方面,要继续支持乡镇企业的发展,同时,要积极稳妥地加快城镇化的步伐。应该说,农民收入从23年前的130多元提高到去年的2250多元,是很不容易的,其中来自非农产业的比重不断增加,现在已经达40%左右。这就说明一个道理,要想富裕农民,就一定要减少农民,因为农业的自然资源是有限的,只有逐步转移农村劳动力,转移农村人口,让留在农村从事农业生产的农民能够逐步扩大经营规模,才能不断提高农业的经济效益,增加农民收入。小平同志当年讲乡镇企业异军突起,目前乡镇企业给农民提供了将近1亿3000万个就业岗位,这一条了不起的功绩。《纲要》指出,要引导乡镇企业进行结构调整和体制创新,促使其进一步健康发展,为农民的扩大就业、提高收入做出更多的贡献。农民收入增长的第二个重要来源,是流动进城打工,这部分收入在农民的纯收入中比重也越来越大。如四川省测算,大概有600万农民外出打工,每年寄回去的钱是200个亿。对农民流动就业,既要积极,又要有序管理。但现在对农民进城打工的问题上思想认识还不统一,一些大中城市制定了种种限制农民流动进城就业的规定,我觉得不太合理。要设身处地的为农民想想,就几分地怎么维持生活,不出来打工,怎么发展。在打工过程中给他们作一些必要的规定,引导他们有序流动,遵守相关的法规和政策,这是非常必要的。但是人为的设置很多不必要的障碍,我觉得也应该认真考虑。实际上很多规矩并没有挡住农民工的进城,因为这是经济发展的客观需要。有不少规矩实际上只是起到了提高农民进城门坎的作用,无非是收费而已,结果是提高农民进城打工的成本,本来挣钱不多,还要办一大堆证、交好几笔钱。所以如果真关心农民收入增长问题,就应该认真梳理一下关于限制农民进城的种种规定。当然不是说放任不关,要有规矩、有制度。问题是现在有些地方的规矩和制度所起的作用,在经济学上叫做给人创造了寻租的机会,为有些部门、有些人提供了一个创收机会,实际是在加重农民的负担。在我国发展过程中,农民流动进城打工将会在相当长的时期都存在。大量的农民要转移,但一下子不可能都到城里定居,所以,一定会经历一段时期的流动状态。对这样一种大规模的长期现象如何看待,需要认真研究。第三个方面,是要通过发展小城镇来转移农村人口,1998年十五届三中全会的决定中就已经明确提出,发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略,那时候就提出了小城镇、大战略,十五届五中全会通过的关于“十五”计划的建议,把城镇化问题列为一个单独的篇章作为“十五”计划的一大内容。我国推进城镇化的条件和时机都已渐成熟。但在城镇化问题上,至少在理论界,也还有着一些不同的看法,主要表现在两个方面:一是有些同志觉得不应该提城镇化,应该提城市化,认为应该把发展的重点放在大中城市的扩展上。很多学者经过分析、研究认为,人口在400—500万人左右的特大城市,它的经济效益是最高的,而且能够提供大量的就业岗位,应该说这从效率的角度看是有道理的。但另外一种意见,认为应该以发展小城镇为重点,认为我国现阶段城镇化的基本目标是为了尽快转移农村的剩余劳动力和农村人口。认为从转移农村劳动力和农村人口的角度来说,发展小城镇更有利于实现目标。我自己更倾向于后者。但我觉得“十五”《纲要》提出积极稳妥地推进城镇化,实际上要求很明确,就是要走出一条大中小城市和小城镇协调发展的有中国特色的城镇化的道,中小城市要发展,区域性中心城市要进一步建设好,大城市要充分发挥它的幅射带动功能。但是如果从转移农村人口这个角度来看,发展小城镇就有更加现实的重要意义。城市越大,生活水平越高,人们对社会保障的要求也越高,而我们现阶段的农民在这两方面都够不上这个水平,所以现在这个阶段,往往是大中城市给流动的农民提供就业的机会,提供积累资金的机会,最后,他到小城镇中去安居乐业,同时也离开农业,逐步在城镇发展产业、繁荣经济,这条路大概更符合实际。发展小城镇需要解决的问题很多,最突出的大问题就是一定要搞好规划。搞不好规划,一哄而起,遍地开花,那么小城镇建设就会变成一场灾难。全国45000个乡镇,19000个建制镇,到底建设多少小城镇,一定要从国情和国力出发,实事求是地考虑问题。“十五”计划非常明确地提出,小城镇建设要以县城和一部分基础条件好、有发展潜力的建制镇作为重点。不这样明确重点,一定会造成巨大浪费。小城镇发展最重要的一条,是经济必须繁荣。现在小城镇建设中有一个误区,有些同志把城市建设、城镇建设和住宅区建设搞混了。一个住宅小区可以住几万人,可以有好的环境,有必要的生活设施,但住在里边的人不在里边就业,他在别的地方挣钱。小城镇建设不是搞住宅小区,要农民转移进来,就要给农民创造就业机会,所以城镇建设要注重城镇功能,而城镇的基本功能就是繁荣经济。因此,有没有可能成为一个经济增长点,这是有没有建设小城镇条件的一个最基本的判断。现在县城和县级建制的市区大概2600个,如果还加上一、二千个建制镇,总数在5000个左右,经过5—10年的建设,真建设成了个样子,每个小城镇扩展到5—10万人,那么通过这些小城镇建设,在今后5—10年内就能转移1.5—2亿人,这对农村发展,农民富裕的促进作用就太大了。所以“十五”期间,对城镇化问题要予以高度重视,而现阶段城镇化的最基本的目的还是在于加快转移过多的农村人口,这样才能给农业和农村的发展创造更好的条件,给农民的收入增长带来更多的机会。

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