公共财政与提高公共物品供给效率
公共财政与提高公共物品供给效率《财贸经济》2000年第2期·短论·
公共财政与提高公共物品供给效率
江秀平(厦门大学361005)
公共财政的显著特征,就是公共性。公共性不是某种人类的共同本性的产物,它的存在依赖于“共同世界借以呈现自身的无数视点和方面的同时在场,而对于这些视点和方面,人们是不可能设计出一套共同的测量方法和评判标准的。”因此需要公共权威予以整合,政府的职能就是要协调这些不同的方面,使社会达到应有的和谐和认同。
然而,官僚机构的低效和浪费,产生提供过剩公共物品和成本增加现象,政府的扩张,以及寻租和腐败等现象,都造成政府公共物品供给的低效率及资源的浪费。
提高公共物品供给的效率是一个系统过程,需要各方面的配合,如果从公共财政的角度,规范财政收入和财政支出是同样重要的:
1.从公共财政收入方面,应当从调整国民收入分配格局,规范政府收入制度入手,通过合理调整税负,优化税制结构,完善各个税种,加强宏观调控,强化征收管理等一系列重大措施,真正建立一套适应我国社会主义市场经济体制的、符合国际惯例的税收制度,真正体现财政收入的公共性。目前,我国政府的财政收入主要有税收、规费(包括各类收费和专门基金)和国债三种形式。以1998年中央预算收入安排为例:中央财政总收入为5309.2亿元(其中税收为4639.9亿元,地方财政上解中央收入598.2亿元),国债发行额为2808.6亿元,中央政府性基金为1068.7亿元,共计9186.5亿元。其中,税收、国债、基金和地方上解收入所占的比重分别为50.5%、30.6%、11.6%和6.5%。因此,我国财政收入已带有很大程度的“公共性”。但是,从横向比较来看,税收收入所占比重,低于美国(1994年为80.5%)、日本(1995年为75.7%)等发达国家,也低于韩国(1995年为85.1%)、菲律宾(1993年为82.6%)等发展中国家。同时,发达国家中央政府税收收入占国内生产总值的比重一般不低于30%,发展中国家一般不低于15%。而1996年我国中央政府和地方政府的全部税收收入为6910亿元,只占国内生产总值的10%多一点,其中中央政府的税收收入为3457亿元,只占国内生产总值的5%,显然两个比重均偏低了。不过,作这样的比较应当注意口径问题。例如,如果将我国的社会保障资金和其他预算外收入视同税收,上述差距就没有那么大了。
从市场经济国家看,政府的非税收入只起补充作用,在政府预算收入中所占比重甚小。美国1995年的联邦预算中,非税收入仅占6.7%。韩国1995年的政府预算中,非税收入仅占5.7%。日本目前的非税收入约占5%。但来自中国财政部的数据表明,1997年全国各类收费总额近4200亿元,相当于我国同期财政收入的45%。非税收入所占比例,是一个国家法制化管理的重要标志。非税收入弊端多多,世界许多国家都是通过立法确定,中国以国务院的行政规定的形式予以约束。然而,在1997年,中国各级政府的收费项目约6800多项。一些部门为满足自身利益,大肆将行政职能有偿化,甚至把正常的管理职能进行商业化运作,这是一种权力商品化的变相行为。
可见,预算外资金过多过滥,侵蚀了税基,大量收费游离于政府预算之外,使用的随意性,导致公务支出极度膨胀,加重了纳税人的负担,影响政府财政能力和财政职能的效率和效果。因此,加强预算管理,规范财政收入制度,将所有财政性收入纳入
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