我国未来传媒规制政策的价值取向论文
摘要 媒介融合对传统传媒机制政策提出了挑战，为因应媒介融合的新态势，受美英传媒法制变革启示，我国未来传媒机制应采取既能促进产业发展又能维护公共利益的政策，确保市场秩序，促进产业发展，保障消费者权益。
关键词 媒介融合 监管政策 价值取向
随着传播科技的发展，传统媒体的角色和功能不再。现在的媒介已不是传统意义上单一的媒介而是融合了的媒介。传播生态变化必然在媒介规制上产生联动效应，势必对现存的传媒规制提出挑战，未来传媒政策的价值取向必须重新定位并解释。
一、媒介融合对传媒规制政策的影响
上个世纪90年代开始媒介融合开始进入一个高速发展的阶段。传统媒介企业通过垂直和水平整合两大策略成立跨媒介集团；电信、媒介与信息技术通过融合催生新兴媒介。通过融合，原先各自独立的媒介以及新兴媒介可以互享对方先进技术、产品内容和受众市场，达到资源合理配置和最大化获取规模经济效益。产业与市场的融合伴随而来的是内容和服务的融合。同样的内容可以通过不同的媒介传递，不同的服务平台可以提供同样的内容。通信网络已经作为沟通市场和媒介使用者的一种重要上具。随着技术的进一步开发与应用，媒介使用者潜在服务要求的增多，越来越多的媒介服务均将成为可能。
新的媒介形态对传统传媒规制政策提出了严峻的挑战。目前世界各国的传播监管政策主要依据媒介技术加以分类管制：第一类是针对印刷出版业，第二类是针对广播电视业，第三类是针对电信业。在传统管制政策中，电信领域主要采取结构性管制，即主要针对基础设施加以管制，注重其社会普及性；而在广播电视领域则主要采取内容管制，注重其社会文化功能。当作为传统通讯传输服务提供商的电信开始提供内容服务，或者广播电视开始提供宽频网络服务时，比如IP电视、手机电视，到底何时采用结构性规范，何时采用内容性规范?布朗斯康指出：“过去管制传播传输工具的法律，特别是以邮件、电话、报纸、有线电视及广播电台为模式所发展出来的法规，在电子数字化的传播时代将产生法律不适用的窘境。这种现象的出现是因为管制者无法来分别上面所传输的信息到底该归那一种法律、那一种模式来管。一虽然管制者大可以将目前网络上所提供的服务进行分类，譬如，以计算机上的BBS或视讯会议来分类，但是这些新的信息服务事实上并无法适用于过去所建立的法律管制机制。”
二、美英因应媒介融合的法制变革
新的传播科技带来新的媒介生态，新的媒介生态需要新的监管政策。为了适应新的媒介生态变化，一些国家已经开始变革传媒监管法规和融合监管机构，其中美国和英国最为典型。
1、美国《1996电信法案》。美国是最早媒介融合的`国家之一。1996年美国总统克林顿签署《1996电信法案》。其宗旨是：鼓励竞争，促进各部门融合发展；进一步开放电信市场，放宽外资进入美国电信市场的限制，鼓励美国公司进入 外国市场，最终实现提高服务质量和有效降低费率。法案进行了一系列变革：一是开放本地电话市场，允许本地电话和长途电话公司双向准入，打破了电信、信息和有线电视业的界限。二是放松广电媒体交叉所有权规制，取消同一市场中电台和电视台共同所有权的限制，允许电视网经营和拥有其它广播电视网，允许无线和有线电视的跨媒介所有权。三是在全国性市场上，个人、公司、组织可拥有的无线电视台的数日，受众人数的上限由原来的25％调升到35％。四是放松对有线电视的费率管制，取消较小规模有线电视系 统的所有价格限制，这将有利于促使有线电视与电信的竞争。该法案没有提及报纸和广播、广播和电视跨媒体拥有权的问题。于是，2002年美国联邦通讯委员会(FCC)对传统媒介之间跨媒介经营采取松绑政策，取消了报纸和电视、广播和电视的交叉拥有权的限制。五是改革了执照更新程序，几乎取消了审核程序，变成自动更换，而且电视台和电台的执照年限也由原来的3年、5年，延长到8年。以上这些措施的最终目的是鼓励或允许超大型、跨传媒、跨所有制的传媒集团出现，以增强本国传媒业的整体竞争力。
在确保市场秩序、促进产业发展的同时，该法案还注重对消费者权益保护，法规没有放弃必载义务。要求有线电视网必须用1/3的频道播放地方无线节日。特别强调对青少年儿童的保护，对猥亵和暴力内容加强管制，规定电视机必须装有过滤芯片，要求内容提供商对节目进行分级，对网络情色传播追究刑事责任并课以罚款。
2、英国《2003通信法案》。英国媒分融合监管最为彻底和典型。1996年英国通过《广播电视法案》。放宽对媒介所有权的严格控铆；建立起数字广播的法律框架，将网络运营商和内容供应商分开，为潜在参与者进入开辟通道。2000年英国政府发表白皮书《通信新未来》，首次提出要根据传播领域新情况调整信息传播的监管机制；2003年7月议会批准通过《2003通信法案》。法案主要进行了两大改革：一是在全国市场上放宽了跨媒介所有权限制，取消第五频道和全国报纸跨媒介所有权的限制；允许外国企业取得英国全国性地面商业电视网的股权。二是为了应对电信与广播电视融合的趋势，引入一种新的传媒监管框架，法案授予2002年开始筹建的传播通信办公室全面监管英国信息传播领域的权利，取代原来的广播电视委员会、独立电视委员会、电信办公室、广播管理局和广播通讯代理局5个部门。
该法案立法的核心思想是在促进英国信息产业发展的同时注重维护公众公共利益。在这一思想之下法案规定了传播通信办公室的基本任务：平衡多种选择与竞争，促进信息内容的多样性；通过促进竞争，满足创新者和投资者的利益，繁荣信息市场；促进电子媒介和信息网络的融合，使消费者受益；随着信息产业进入数字化时代，维护公民的普遍利益。
法律体现政策，政策指导法律；法律是政策的载体，政策是法律的灵魂；法律是政策的外化，政策是法律的内核。政策的制定必须充分考虑社会的变化和要求。美国电信法和英国通信法体现了两国因应媒介生态变化所采取监管政策的变革：注重协调产业发展与公共利益之间平衡。
三、未来我国传媒规制政策的价值取向
受美英传播法制变革启示，结合社会语境和情势需要，我国未来传媒机制政策应在放松管制与加强管制之间取得平衡：采取既能促进产业发展又能维护公共利益的政策，确保市场秩序、促进产业发展、保障消费者权益。
1 确保市场秩序。我国实行的是行业所属、部门所有，条块分割，多头管理的四级办报、台体制。就国家级来说，宣传部负责舆论导向，出版总署负责图书、报刊、电子音像的出版管理，广电总局负责广播电视管理，文化部负责文化艺术娱乐，信息产业部负责电信网络基础设施，国家工商行政管理局负责产业的行政管理。省、市、县也参照上述模式按照行政区域划分管治范围实行准封闭式管理。这种媒介规制的分立与交错，致使管理多头，政出多门。重复建设严重，地方保护突出，严重影响了产业有序竞争和良性发展。
“通信、媒介、信息技术部门的融合意味着所有传播网络的传输和服务都必须在一个统一的管，制框架下进行规范。”鉴于目前融合态势，应以纵向产业划分为核心的管制体系向以横向功能划分的竞争体系过渡，采用一种水平层级式的融合监管架构，在最高层设置一个统一的融合管理机构，下设内容服务、技术管理和基础设施三大职能部门；对媒介的内容服务与基础设施进行分离管制政策。
2 促进产业发展。跨行业、地区、媒介、级别经营与服务是未来传媒产业的发展方向。我国长期以来按照级别，行政区域分配资源以及行业间的利益纷争。致使产业、地域、媒介之间壁垒森严，资本市场封闭，媒介资源流失，最终导致媒介难以融合。如国务院82号令规定：“电信部门不得从事广电业务，广电部门不得从事电信业务。”使广电与电信的双向进入还难以成为现实。广电局39号令规定：“电信部门不得开抒IPTV业务。”这些政策限制使得电信要做IPTV没有内容，广电做IPTV没有网络。
未来政策制定须消除行业、产业、地域和级别之间壁垒，形成全国统一、开放的产业市场，发挥竞争机制的作用，促进传媒产业良性发展。具体来说，一是放松市场准入限制，形成开放式的竞争市场；二是放松经营范围的限制，鼓励跨行业、跨地区、跨媒介、跨级别经营与服务；三是放松资本市场的限制，扩大融资渠道，实现投资主体多元化。
3 保障消费者权益。在竞争的市场中，消费者必然是最终的受惠者和检验者。谁能创造新的服务需求，提供消费者更多的选择，就能在媒介融合的潮流中站稳脚跟。目前尽管相关产业投入大量资金开发数字电视、3G通讯、网络电视，但消费者的呼应并不是很高。究其原因：一是价格昂贵，难以接受；二是技术难以跟上，性能不稳；三是内容雷同，缺乏创新。
未来政策制定一要普及网络基础设施，降低媒介接受终端价格和网络、数字电视接收费率，提高人们普遍接近媒介的权利；二要推进技术开发与应用，扩大消费者日益增加的需求；三要促进市场的竞争和技术创新，让消费者享有价格低廉、选择多元的内容和服务。
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