小议新农村社老保制度重构论文
提要新型农村社会养老保险工作在全国的试点,使8亿农民“老有所养”逐渐成为现实。从河北试点情况看,还存在诸如县级财政配套资金难到位、新旧农保制度难衔接等问题。应进一步明确政府责任、加大宣传力度,按照差异化、非均衡式发展路径,加快试点工作的开展。
关键词:新农保;政府责任;差异化
2009年12月23日河北省召开了新农保试点工作会议,并于2009年年底前经省政府批准印发了试点具体办法,新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)参保登记和基础养老金发放工作全面展开。截至2010年2月10日,全省18个试点县(市)共有175.1万人登记参保,收缴养老保险费5.31亿元,适龄人员(不含在校学生、现役军人)参保率51.2%。18个试点县(市)均已发放了首批基础养老金,58.8万农村老年人开始享受新农保待遇,发放率达到75.9%,共发放养老金5,123.82万元。根据国务院的部署,2010年试点将扩大到全国23%的县。为加快新农保制度在河北省的推进,在总结各地试点经验的基础上,我们提出新农保制度的建设应结合河北实际,以差异化、多层次、复合式路径展开,加快制度重构,以保证这项关系河北4,000万农民晚年幸福的惠民工程尽快在全省展开。
一、新农保试点中存在的突出问题
推行试点的新农保与17年前开始实行的由个人负担的“旧农保”相比有了很大的进步:明确个人、集体、政府合理分担责任,权利与义务相适应。但是,新农保在解决农村养老方面也面临着许多挑战,其发展依然任重道远。
(一)县级财政资金配套压力大,财务可持续性差。旧农保之所以难以为继,一个很重要的原因是政府责任不到位。新农保注重强化政府责任,基础养老金部分由财政出资,中央和地方财政各分担一部分。这意味着财政在农村社会养老上的巨大投入。如何保证地方财政,特别是县、乡财政充分安排资金对农民养老缴费进行补贴,将是需要解决的主要难题。当前,河北省张家口、承德等地,县、乡财政基本上是“吃饭财政”,入不敷出。如果仅简单地匡算新农保资金配套一项,或许短期财政农保支付压力不大,但是考虑到近年来出台的与民生相关的惠民政策,都要求地方政府给予“资金配套”,如新农合和城镇居民医保每人每月40元,新农保每人每月30元,城市职工养老保险和城乡低保县分担10%,看起来哪项都不高,但是加起来就是一个很庞大的数字,这对县级财政的压力是显而易见的。如何保证县级财政资金及时、足额到位,将是影响新农保持续发展的关键点。一些专家建议用土地出让金、国有资产利润及增值减持等反哺农民,但在当前行政考核评价体系没有根本改变的情况下,短期内让地方官员转变急功近利的心态,克服GDP偏好、工程偏好而关注民生,是不太现实的。为此,应重构省级政府、市级政府及与县级政府之间的财政关系,省级、市级财政应按照各县经济和社会发展水平的不同对养老保险的保费补贴予以分担,以加大对贫困县的支持力度。
(二)新农保基层管理平台脆弱,管理能力严重不足。新农保的高效运行,需要建立一套完备、统一的管理信息系统。虽然各地多为经办机构配备了电脑、打印机等管理设备,但距离信息化管理还有很大差距。一方面“新农保”的经办力量严重不足,目前我国的县级市,只有57.4%建立了农保经办机构,乡镇只有14.1%;经办机构基础设施落后,经办人员编制缺位、业务素质偏低,很多基层经办人员不熟悉业务流程、对新农保政策把握不准,工作效率低、工作漏洞多,难以适应新农保制度的快速发展;另一方面资金投入严重不足、信息平台建设滞后。在一些乡镇,新农保整个业务流程的实施还停留在手工操作层面,经办自动化水平较低,目前的机构网络对于保费缴纳、归集上解、待遇领取等无法做到简单、便捷、安全,信息平台严重滞后。一些地方的新农保保费和养老金由县邮局代收代发,制度平台、管理平台、技术平台亟待加强。因此,必须加大管理建设投入,一方面配备较为先进的管理硬件,为信息化管理奠定基础;一方面加大基层管理人员、特别是一线经办人员的培训力度,提高其业务素质,实现新农保制度的管理创新、技术创新和服务创新。
(三)保障水平
低,难以发挥养老保障功能。新农保养老金账户由基础养老金和个人账户养老金组成,支付终身。基础养老金为每人每月55元,而2010年河北省农村平均最低生活保障水平是58元,就是说目前的基础养老金比农村的低保还要低。个人账户储蓄额为个人缴纳的保险费加上当地政府对每人每月30元的补助以及其他集体补助之和。个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次,多缴多得。缴纳15年并到60岁后,每人每月可以领到养老金。我们以最高档次个人缴费额进行计算:一位村民选择最高档次缴纳,500元×15年=7500元,加上各级政府补助30元×15年=450元,那么他个人账户至少有7,950元,另外还加上一年期的利息。这位农民缴满15年新农保后,他个人账户金额8,000元,而他60岁后每年每月可以按时领到的养老金只有:8,000元÷139(系数)+55元(基础养老金)=112.6元。
如果将这一数字进一步与其他群体的养老金待遇相比,更显捉襟见肘。2010年调整后的企业退休人员月人均养老金为1,320元,公务员的养老金待遇平均比企业职工高出1.1倍。这意味着,每月112元的农民养老金,仅仅是企业退休金的8%,更不到公务员退休金的7%。对于这些已经丧失劳动能力、贫病交加的老人而言,每月100元左右的生活很难想像,新农保的养老保障功能严重缺失。
二、分区域、多层次、复合式农村养老保险制度重构
在当前及今后一段时期,必须建立分区域、多层次、复合式农村养老保险制度,才能使农民真正实现老有所养。
(一)强化政府在新农保制度推进中的主导作用
1、政策责任。省、市、县、乡各级政府要把新农保作为振兴农村经济的重要配套工程,逐步推行新农保工作的规范化管理,从筹划组织实施、沟通协调服务、运营监督管理等方面提高行政职能和公共服务能力。在制度推进过程中,省政府应明确渐推渐进的改革路径,构建农村社会养老保障制度的整体和统一的框架,既考虑各地实际,又统筹全局。市、县、乡政府也要及时跟进,明确定位,形成省、市、县、乡四位一体的政府主导体系。
2、财政责任。新农保制度持续发展的关键,是政府的财政补贴的及时、足额到位。虽然新农保提出建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式,但集体补助并不是强制性的,而且河北的集体经济远不如东部沿海发达,这很容易造成集体补助的缺失。因此,各地在制定具体政策时,要合理确定筹资标准的高低和各方责任的负担比例。特别是省、市、县三级政府的`财政负担比例,可以考虑按3∶3∶4的标准承担筹资责任,这一方面可减轻农民负担,另一方面也可避免基础养老金过分依赖县乡财政的窘境,防止由于县乡财政不发达导致农民的实际待遇下降。在具体补贴方式上也要有所侧重:一是对参保农民实行普惠式补贴;二是对贫困区域实行倾斜性补贴;三是对特殊群体(农村低保户、五保户等)实行重点补贴,以此来保证新农保制度的普惠性。
3、法律监管责任。河北新农保制度实行县级统筹,这是比较低的统筹层次,地方部门管理往往容易造成账目的混乱、责任不清、制度变更频繁,这就容易发生基金的挪用、侵占、流失等问题。同时,管理体制的不顺畅也会加大省级人力资源社会保障部门对县市农保工作监督的难度。从目前来看,一方面国家应尽快出台有关这方面的法律法规,依靠法律的强制性保证新农保制度的顺利开展;另一方面应建立一个有法律界人士参加的、独立于政府之外的监督机构,负责对新农保整个工作的专门监督。
(二)因地制宜,差异化、非均衡式推进。河北省地区发展水平差异很大,无论是在人均收入水平、经济结构和城市化水平、财政能力等方面,各地差距都很大,而且这种差距在一个较长时期内都必将存在。这种差异性也说明新农保制度需要在因地制宜的基础上,允许和鼓励地区之间存在多样性。因此,新农保在扩面过程中,应根据经济发展水平、农民人均纯收入状况,在同一制度模式下,实施差异化、非均衡式发展策略。一方面唐山、秦皇岛、廊坊、石家庄、沧州等地经济较发达,集体经济活跃,应鼓励村集体等经济组织为农民参保提供补助,具体补助比例可由村民委员会召开村民会议民主确定;对于五保户、伤残家庭等弱势群体,应强制性要求村集体按最低缴费标准为其个人账户缴费,并承担基础养老金的支付,以保证制度的普惠性;另一方面张家口、承德等地区经济欠发达,集体经济不活跃,有些地方甚至没有集体经济,个人账户养老金的缴纳就要靠省、市、县、乡四级财政共同努力。省、市两级财政要承担较高补贴比例,对国家级贫困县省、市按7∶3全额补贴,对经济发展一般的县按70%进行补贴,剩下的30%由县乡自行解决。
这里所指的差异化、非均衡,是指我们可以根据经济发展水平将省内各市划分为不同区域,同一个市内也可以根据经济发展水平的不同划分为若干区域,不同区域的省级财政支持力度、各方缴费比例、优惠政策是不一致的,但同一区域内的政府支持力度、各方负担比例、待遇水平应是一致的。这种区域式非均衡发展策略,既能够调动市县积极性,发挥集体补贴的作用,又能够减轻省级财政的压力,让有限的资源发挥最大的效力,保证经济不发达地区新农保制度的顺利推进。在此基础上,随着收入水平和经济结构趋同,地区之间财政支付的养老金给予水平也逐步趋同,最终实现制度模式与制度实践的完整统一。
(三)加大宣传力度。通过调查发现,很多农民对新农保不了解,经常把新、旧农保混为一谈,由此造成参保意愿不强。为此,各省、市、县、乡、村应依托现有机构和人员,成立专门的新农保宣传办公室,加大宣传力度,在各级人力资源和社会保障部门的业务指导下,印发宣传手册、明白纸,通过报纸、广播、电视、网络等媒体对新农保进行全方位宣传,各镇也采用拉横幅、贴标语、深入村组等办培训班等形式进行宣传。可在每个村设立一名业务宣讲员,由村主任担任,在接受系统培训后,专门负责深入农民家中、深入田间地头,将新农保制度的具体政策对农民讲清、讲透,彻底打消农民心中的疑虑,保证适龄农民都加入到新农保中来。
参考文献:
[1]王俊杰.新农保的制度创新与挑战.领导之友,2009.6.
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