城镇地区公共安全规划现状与不足论文
城镇公共安全规划是指在城镇风险分析的基础上，为最大程度地降低突发事件造成的不利影响，对城镇用地、设施及人类活动进行空间和时间的安排[1 - 2].目前国内外学者针对城镇公共安全规划开展了大量研究。在国外，部分发达国家已经形成了较为成熟的安全规划体系。美国根据《减灾法案2000》将减灾规划体系按行政区级别分为州减灾规划和地方减灾规划； 日本根据《灾害对策基本法》，成立了国家防灾委员会，用于制定防灾基本计划，协调各级部门关系并协助各项防灾 工 作[3].此 外，在 专 项 规 划 研 究 方 面，CHRISTOU[4]等建立了多目标方法框架来解决土地使用规划中决策冲突问题，ANTONIONI[5]等将基于多米诺效应的定量风险评估方法应用于危险物质运输等方面的安全规划中。当前，国内学者的研究方向主要集中于相关专项问题[6 - 7]、规划编制和体系[8 - 10]及存在的问题[11 - 12]等，为我国城镇公共安全规划的发展做出了重要贡献。
然而，目前还没有一个大多数专家都认可的城镇公共安全规划体系，国内各地的城镇公共安全规划缺少可以参照的标准，国外的规划体系与我国现行体制有所冲突。在当前城镇公共安全规划发展的大背景下，为了使城镇公共安全规划有规律可循，笔者采用文献研究法[13 - 14],从已有研究成果中探索城镇公共安全规划的特点及现存的问题，为开展城镇公共安全规划相关工作提供参考。
1 城镇公共安全规划理论与实践
笔者查阅相关文献，将典型文献分为城镇公共安全规划理论与城镇公共安全规划案例两类，并从规划研究范围、规划研究内容和规划特色3个方面进行整理，具体如表1和表2所示。总体来说，这3个方面内容看似杂乱无章，但是依然能从中探寻出城镇公共安全规划的`主要特点。
2 城镇公共安全规划的特点分析
通过对表1和表2进行分析可知，城镇公共安全规划主要呈现如下特点。
（1） 涵盖全灾种。在理论与应用方面，涉及到了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4类突发事件。因此对全灾种进行规划是城镇公共安全规划的一大特点，但涉及具体地区的规划时，需要结合当地实际情况。
（2） 程序性。首先，调查分析城镇面临的主要灾害及当前防灾能力； 其次，在此基础上确定规划目标及各项指标体系； 再次，根据相关法律法规、技术规范及其他资料等制定详细的规划方案；最后，进行方案报批并开始实施。
（3） 涉及工程类规划和非工程类规划。工程类规划包括防灾工程建设、危化品工业区布局及生命线系统改造等工程建造措施； 而非工程类规划包括事故灾害监测预警系统、指挥系统、应急物资储备与调配系统及应急保障体系等制度性或运作性措施。
（4） 涉及应急管理全过程。《中华人民共和国突发事件应对法》第二条规定，应急管理流程包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建。而在开展城镇公共安全规划工作时需围绕应急管理全过程进行各种工程类和非工程类规划。
（5） 层次性。城镇公共安全规划可分为：①城镇公共总体规划，用以明确规划总体原则及各项规划总体布局；②城镇公共安全专项规划，分各个专项对城镇公共安全建设做出具体安排，并对城镇公共安全总体规划进行补充和细化。
（6） 动态性。在进行城镇公共安全规划时需要考虑长远的、不确定因素下的城镇发展需求。因此要根据城镇公共安全规划实施情况对规划内容进行不断调整。
（7） 依靠先进科学技术的支撑。如在进行灾害风险调查分析时需建立灾害信息数据库，利用地理信息技术进行风险区域划分、防灾空间规划及防灾通道规划等； 在规划方案制定实施的过程中需要利用数据库技术和应急辅助决策技术等建立应急辅助决策系统，利用应急通信技术、监测预警技术及各种工程上先进的规划建设技术等完成各种工程项目。
（8） 依靠各种政策性文件的保障。城镇公共安全规划的顺利进行，需要遵循城镇公共安全规划相关的法律法规和标准规范的要求。在开展城镇公共安全规划工作之前要对这些内容进行全面调研分析，保证城镇公共安全规划具有法律和政策依据，具有权威性。
综上所述，一个相对完善的城镇公共安全规划应该包含上述8个特点，其技术路线样图如图1所示。其中：①城镇公共安全规划的5个步骤体现程序性；②规划方案制定阶段，总体规划和专项规划体现层次性；③制定各层次规划方案时要考虑到自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，涉及预防、监测预警、应急救援和恢复重建，兼顾工程性与非工程性规划，体现出包含全灾种、涵盖应急管理全过程及工程性与非工程性规划的特点；④合理运用科技手段实施规划，遵循各种法律法规、技术规范，体现规划需要科技支撑和法律政策保障的特点；⑤城镇公共安全规划方案调整体现规划的动态性。
3 城镇公共安全规划目前存在的问题
表1和表2在显现城镇公共安全规划丰富特点的同时，也暴露出一些严峻的问题。
（1） 城镇公共安全规划理论体系还不成熟。一方面许多概念目前无法达成共识，例如城镇公共安全规划的名称尚不统一，城市与城镇的概念依然存在争议[15]; 另一方面城镇公共安全规划体系虽然可以借鉴城市规划的体系结构，但从表1中可以看出，城镇公共安全规划的研究内容与规划特色，依然众说纷纭，莫衷一是。
（2） 城镇公共安全规划实际应用还处在探索阶段。表2中一些针对具体城市而编制的公共安全规划大多已得到应用，但还存在一些不足，具体表现为：①公共安全规划评估机制不完善，缺乏对规划成效表现形式的表述；②实际规划过程中忽略了对小概率重大灾害事件的规划，然而往往一些小概率灾害事件会造成严重后果，如2008年南方特大冰雪灾害、2011年网络谣言“抢盐风波”造成的人为灾害及2015年天津滨海新区爆炸事故等；③缺乏城市群公共安全规划，如2003年非典事件和2008年汶川地震之类的灾害发生后，往往会波及众多城市，单个城市无法应对这样的灾害事件。
4 结论
（1） 城镇公共安全规划具有涉及全灾种，包含程序性、层次性、动态性，兼顾工程性和非工程性，涉及应急管理全过程，以及需要科技支撑和法律政策保障等8个方面的特点。但是当前在城镇公共安全规划领域还存在概念不清、规划评估机制不完善、忽略对小概率重大灾害事件的规划、极少实施城市群公共安全规划等4个方面的问题。
（2） 未来还需要继续完善城镇公共安全规划领域的理论体系，并在此基础上推出相关规划法律法规及技术标准，为各地区城镇公共安全规划提供法律依据和技术指导； 此外还需加快针对小概率灾害事件的公共安全规划研究，最大限度降低此类灾害造成的影响； 亟需开展城市群公共安全规划研究，更加合理有效地应对大灾难。
（3） 对城镇安全规划的研究重点基本还处在传统安全（ 生产安全与防灾减灾等） 研究阶段，对于非传统安全领域（ 经济安全、政治安全、信息安全及语言安全等） 还有待开展深入研究。
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