宅基地使用权的财产属性及其流转分析论文
1宅基地使用权的财产属性概述
宅基地使用权在《物权法》中被置于“用益物权”一编之下，而用益物权是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。但现行法律制度做出了限制宅基地使用权流转的安排，忽视了宅基地使用权的财产属性，损害了其收益功能。
土地与作为一种稀缺性经济资源，如果仅仅确定其财产归属地位，其财产价值并没有充分体现。相反，认识和确立其财产属性，建立相应的制度体系，才能发挥它在资源配置中的积极作用。且市场经济经济体制的确立决定了农村宅基地使用权的功能必然发生变化。市场的本质就是交换，就是用市场来对资源进行配置。土地作为重要的生产要素，当然也有进入市场的要求。伴随着中国工业化、城市化的步伐，社会对土地的需求规模不断扩大。这些年来我国农村大量的农地征收案例即是例证。从实证的角度来看，市场对土地的需求十分旺盛，这决定了土地作为生产要素进入市场的客观必然性。在市场经济条件下，社会对某种社会资源有需求，该资源就具有交换价值，这就决定了其具有财产属性，这是不以人的意志为转移的。
2宅基地使用权的流转现状概述
改革开放以来，中国发生了巨大的制度变迁，工业化、城市化带动了大量的“移民”潮，相当数量的农村人口逐渐移居城市。据有关方面统计，中国过去10年，每天消失100个左右的自然村。由于这些宅基地是合法取得的，因此就算长久地闲置，集体组织也不能收回。在现有的体制下，宅基地流转被严格地限制，导致了中国的农村出现了很多“空心村”。毫无疑问，这种闲置造成了资源的巨大浪费。此外，城市高涨的房价促使人们将眼光放在了基础设施齐全便利、房屋价格相对低廉的城乡结合部。在这里建造的房屋没有缴纳土地出让费用，因此价格比较低没有房屋和土地的产权证明。在利益的驱动下，出现了大量“小产权房”，即占用农村宅基地、农村建设用地或农用地而建造的房屋，购买人因不具备法定资格无法享有所有权的房屋。随之而来的便是，农村宅基地使用权的各种隐形交易的层出不穷。城镇郊区宅基地的价格不断上升，一些人为牟利进行了私下交易，宅基地使用权便进入了隐形的流通渠道。由于农户对宅基地使用权的价值认识不足，而且缺乏公开的信息，在交易信息不对称的情况下，农民将自己的宅基地以低廉的价格出售，长久下去，便积累了社会矛盾。一些拥有雄厚资本的城镇人员到城市郊区购买多处宅基地，等到城镇扩展开发的时候，这些宅基地便换来高价的补偿。这种类似于剥削的交易使得社会的贫富分化被进一步加剧。而且，由于不存在显性的交易市场，当然交易程序也不可能完善，这就导致了很多地下的交易中，并没有将宅基地合理地估价，最终导致农村宅基地被廉价交易，既损害了农民的权益，使其财产权无法得到很好的保障，又使宅基地使用权的价值无法充分实现，造成了效率低下与浪费。
3宅基地使用权财产属性的制度体现
建国初期，作为计划经济下解决农民基本居住问题的保障性权利，宅基地使用权的财产性并未显现，也并不具有实际意义。而改革开放以后，在市场经济条件下，宅基地在社会经济领域的商品属性和财产属性不可否定。现行法律规范对宅基地使用权的规定较为繁杂和散乱，且出于对宅基地使用权保障性功能的考虑，对宅基地使用权的流转做出了严格限制，但并未绝对禁止
我国《土地管理法》作为现行调整土地管理方面的专项法律，第62条对宅基地使用权的流转做出了规定:“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从这里可以看出，《土地管理法》并未禁止农村宅基地使用权的转让，只是严格限制了农村村民在转让住房不得再申请宅基地。《物权法》在第三编的用益物权中专章规定了宅基地使用权，第153条:“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”可见，《物权法》对宅基地使用权所做的规定是在确定其用益物权性质的前提下确立的原则性规定，关于宅基地使用权的流转问题，主要适用《土地管理法》等及国家有关规定。物权法之所以仅用短短的一个条文规定如此重要的内容，是考虑到目前宅基地使用权相关法律问题的研究还不够透彻，而我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权具有农民安身立命之本的社会保障性质，从全国范围看，现在明确规定宅基地使用权的取得、行使和转让的条件尚不成熟，所以，为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，保持农村稳定团结的局面，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留出余地，为最终解决宅基地使用权问题留下空间。
对于宅基地使用权的抵押，《物权法》第184条及《担保法》第37条均作了禁n性规定。但这方面的学者立法建议稿也值得参考，其在一定程度上反映了宅基地使用权的相关理论走向。土利明教授主持的《民法典潭案)·物权编》中第896条规定:“宅基地使用权不得单独设定抵押权，但可以就宅基地上的房屋设定抵押权。因实现抵押权而导致房屋所有权发生转移时，宅基地使用权应当一并转移。”此一规定明确了宅基地使用权不能单独抵押，但可与房屋一并抵押。这样的设计与有关宅基地使用权转让的规定相一致，而且在立法技术上很好地避免了与《担保法》的冲突。
相对于我国法律上的原则性规定，行政法规与部门规章关于农村宅基地使用权的问题则有着比较明确的规定。1995年国家土地管理局印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条规定了宅基地使用权流转后对于宅基地面积超标的处理原则，这也是对农村宅基地使用权可流转性的变相肯定。1999年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确了禁止农村房屋向城镇居民出售。2004年国土资源部制定《关于加强农村宅基地管理的意见》明令禁止城镇居民在农村购置宅基地，还强调农村村民在转让住房后再申请宅基地的不得批准，通过这两项规定，进一步严格限制宅基地使用权流转。
除此之外，绝大多数省市都发布了本行政区划内的宅基地管理办法或意见。值得注意的是，一些经济较为发达的地区还制定了关于农村宅基地使用权流转方面的规定。例如《苏州市宅基地管理暂行办法》规定进城农民的住宅可以出售给本集体经济组织的农民，也可以在一定条件下通过补办出让手续并补缴土地出让金后入市交易。另外，广州市也出台了《农村房屋租赁管理若干规定》来规范农村房屋租赁市场;湖州市出台了《农村农民房屋抵押登记办法》允许以农村房屋办理抵押贷款等等。
由上可知，我国目前对于宅基地使用权的立法较为零乱，但并未明确禁止宅基地使用权的转让，只是必须履行严格的审批手续;禁止宅基地使用权的抵押，但学者建议值得参考;明令禁止城镇居民购置农村宅基地，但对宅基地使用权的转让仍留有余地;并且一些地区已经开始对农村宅基地使用权的自由流转进行了积极的探索，积累了经验。现行的宅基地使用权法律政策给宅基地使用权的流转及财产性的实现预留了法律空间，这也有利于未来宅基地使用权相关法律问题的解决和完善。
4宅基地使用权财产属性的合理性评述
4.1从农民个体的角度看
“无论是贫穷的国家，还是中等收入国家，贫穷主要和普遍的原因就是财产权及其权能的欠缺”。尊重宅基地使用权的财产性质，放松对其的流转限制，有利于增加农民的财产性收入，一方面可以直接改善农民的生活水平;另一方面，可用于扩大农业规模的投资增加，有利于提高农业生产水平，保障我国的粮食安全。
一些发达国家的经验表明，在农业发展初期，建立以土地抵押为特征的农地金融制度，向农民提供中长期贷款，支持农地的开发、改良、流转和集中，对于提高土地利用效率以及农业劳动生产率具有重大意义。而尊重宅基地使用权的财产性正是发展农村金融、拓展农民融资渠道的需要。
4.2从农业资源利用的整体看
随着我国市场经济的不断深化，市场作为资源配置方式的基础性地位越来越突出。伴随着我工业化、城市化的步伐，社会对土地的需求规模不断扩大。土地作为重要的生产要素，当然也有进入市场的要求，这些年来我国农村大量的农地征收案例即是例证。从实证的角度来看，市场对土地的需求十分旺盛，这决定了土地作为生产要素进入市场的客观必然性。在实践中，这些年来，伴随着我国市场经济的发展以及户籍制度的变革，出现了大量富裕农民进城购房的现象，尤其在是市郊农村，这种现象更为普遍。进城购房的农民进入城市居住，成为城市居民，但他们遗留在农村的宅基地，由于受法律的限制，既不能通过公开、合法的渠道转让给本集体以外的成员，又因为这些闲置的宅基地是通过合法途径取得的，农村集体经济组织也没有权利轻易收回和处置。于是，闲置下来的宅基地越来越多，造成“有村无人”的局面，出现大量“空心村”，这无疑是对紧缺的土地资源的严重浪费。现阶段的宅基地使用权安排体现了罗马法的“以所有为中心”的物权观念，强调所有权的绝对支配地位。随着经济的发展和社会的变迁，这种物权观念逐渐不能完全适应现代社会发展的需要，日耳曼法“以利用为中心”的物权理念日益被重视。于是，用益物权逐渐成为现代物权法律制度中的核心，因为其契合了“以利用为中心”的物权理念。为了尽可能地实现生活和生产资料的价值，在其所有权被确定之后，必然会发生物的使用和收益问题，因为它是实现物的价值的最基本的方式。因此，为了提高资源的使用效率以促进社会经济的快速健康发展，必须要强调资源的使用，而不是过分重视其归属。现行的宅基地使用权制度的缺陷现行农村宅基地使用权制度是以保护宅基地的归属为核心建立起来的，忽略了对其财产属性动态利用的安排。在市场经济条件下，允许宅基地使用权流转，由最有能力利用宅基地的人以最佳方式合理利用，可以极大地提高宅基地这种稀缺资源的利用效率，促进农村经济的快速发展。
4.3从社会治理的'角度看
承认宅基地使用权的财产性，推动其流转改变我国的城乡二元结构，推动城市化运动有着十分重要的社会意义。而从计划体制延续而来的宅基地使用权制度是以城乡二元户籍制为基础、限制城乡人口流动为初衷、实现重工业优先发展战略为最终目标而做出的一种制度安排。时至今日，宅基地使用权的非流转性特征阻滞了农村剩余劳动力的转移，成为破除城乡二元社会结构和推进城市化进程的障碍。而农村经济的迅猛发展、户籍制度的改革和农村社会保障体系的日渐完善则为宅基地使用权的流转提供了现实基础。因此，还原宅基地使用权的财产性，保护其可让与性不仅具有很强的必要性
近年来，我国统筹城乡发展的新机制正在形成，以破除城乡二元结构为重点的各项改革不断深化，城乡之间的依存性将不断提高，城市和农村之间的界限将不断模糊，目前迥异的城乡社会、经济、文化制度也将会逐渐消弭。那么，与之相适应，目前城乡不同的土地市场也会趋于一致，目前存在的国有土地和集体土地间的不平等命运也将会被消除。因此，从城乡一体化发展的需要出发，基于缓解建设用地紧张局面和维护农民合法权益的考虑，应该充分尊重宅基地使用权的财产性，允许农村宅基地进入土地市场进行流转，并消除其与国有土地的不平等地位，从而盘活农村宅基地资源，促进土地资源在城乡之间的优化配置，并推动城乡一体化。
5结论
综上，本文认为，相较于保障属性，财产属性应在宅基地使用权流转制度设计的过程中被置于优先的地位。财产属性强调必须对个人利益进行尊重和保护，要求社会主体必须注重投入和产出、成本和效益。解决人类社会需求的无限性和资源的有限性之间这一矛盾的唯一途径在于最有效的利用资源，实现资源的优化配置，从而获得最大的物质利益。因此，在宅基地使用权流转过程中尊重其财产属性，有利于实现土地资源的优化配置和高效利用。我们所期待的宅基地使用权流转不是一种低效率的流转，要实现宅基地资源最有效利用，在宅基地使用权流转的制度创新中，必须充分尊重农民的意愿和自主选择，因为农民往往可以根据现有制度潜在的供给，衡量自己的需求，从而做出理性的选择。江平教授认为:“我们要从农民的角度、从所有权的角度、从房屋的角度来看待问题。理由之一是，既然要解决城乡的二元结构问题，既然所有权都是一样的，为什么还要分成农村的房屋和城市的房屋呢?理由二，从保护私权的角度看，农民最值钱的房子为什么不能抵押不能卖呢?第三，只要房屋本身符合条件，就应该能转让。对转让之后有可能出现的种种问题，完全可以采取补偿的方法来解决。农村宅基地是农民生生相息的物质基础，宅基地使用权兼具社会保障性和财产性，而我国立法一贯“重保障轻财产”，伴随着社会主义市场经济的迅速发展，农民对土地的依附性逐渐减弱，愈发地要发挥土地投资增值功能，我们应真正赋予宅基地使用权完全的用益物权属性，应明确宅基地使用权的保障属性只应存在于权利的取得环节，而在权利的行使环节则应充分发挥宅基地使用权的价值，充分尊重宅基地使用权的财产属性，放开对宅基地使用权流转的不当限制。至于流转中可能发生的一系列问题，应在试点开放的过程中思考其他办法来解决，如规范对农村土地的利用和管理，建立完善合理的宅基地使用权流转制度，并且建立和完善与之配套的制度和机制如农村社会保障制度和户籍改革制度;或者金融机构在接受宅基地使用权抵押贷款时进行贷款用途考察，以防权利人将贷款过度用于消费而非投资及扩大生产等等。
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