当前行政诉讼检察监督范围的局限性及其拓展论文

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当前行政诉讼检察监督范围的局限性及其拓展论文

  一、《行政诉讼法》规定的行政诉讼检察监督范围。

当前行政诉讼检察监督范围的局限性及其拓展论文

  关于行政诉讼检察监督范围,《行政诉讼法》在总则和分则审判监督程序中都有相应规定。总则中规定“人民检察院对行政诉讼实行法律监督”; 而在分则审判监督程序中规定了抗诉、检察建议等监督方式①。

  抗诉是人民检察院对行政诉讼实行法律监督的主要方式。人民检察院组织法第 18 条第 1 款规定: “最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,上级人民检察院对于下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,应当按照审判监督程序提出抗诉。”与之相对应,《行政诉讼法》对抗诉案件的范围、抗诉案件的来源和抗诉事由以及抗诉的程序等问题都作出明确规定。

  关于抗诉案件的范围,体现在对生效判决、裁定和调解书的抗诉上。人民检察院对已经发生法律效力的行政判决进行抗诉,是行政诉讼检察监督最主要的方式。但是,裁定的适用范围比较宽,人民检察院对哪些裁定可以抗诉,是否所有的裁定都可以抗诉,《行政诉讼法》和《民事诉讼法》都没有明确②。不过,2011 年 3 月最高人民法院和最高人民检察院制定的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见( 试行) 》第 5 条第 2 款规定: “人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的行政判决和不予受理、驳回起诉、管辖权异议等行政裁定,有《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定情形的,应当提出抗诉。”③因此,笔者认为,人民检察院可提出抗诉的裁定的范围是“不予受理、驳回起诉、管辖权异议”这三种裁定类型,这三种裁定中的前两项裁定涉及当事人的实体权利,而管辖权异议的裁定对当事人实体权利的影响重大,所以允许当事人对一审法院作出的此三项裁定提起上诉。至于检察机关是否可以对其他裁定进行抗诉,需要在司法实践中进一步探索。另外,《行政诉讼法》为了保证调解合法,明确检察机关发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提起抗诉。

  根据《行政诉讼法》第 101 条的规定,人民检察院抗诉案件的来源主要是当事人向人民检察院提出的申诉。

  “当事人就下列情形,可以向人民检察院申请抗诉: 一是人民法院驳回再审申请的; 二是人民法院逾期未对再审申请进行裁定的; 三是再审判决、裁定明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出提出或者不予提出抗诉的决定。”①另外,如果当事人过了六个月申请再审的期限,但认为生效裁判符合法律规定的再审事由,也可以向人民检察院提出申诉。同时,人民检察院在没有当事人申诉的情况下,从其他渠道发现行政案件的判决、裁定符合再审事由,也可以向人民法院提出抗诉。另外,《行政诉讼法》第 91 条规定了 8 项当事人申请再审的事由②,此 8 项再审事由显然也是人民检察院的抗诉事由。

  需要注意的是,对一审后未上诉而生效的案件,《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见( 试行) 》第 4 条规定: “当事人在一审判决、裁定生效前向人民检察院申请抗诉的,人民检察院应当告知其依照法律规定提出上诉。当事人对可以上诉的一审判决、裁定在发生法律效力后提出申诉的,应当说明未提出上诉的理由; 没有正当理由的,不予受理。”③对于抗诉的程序,《行政诉讼法》明确规定检察机关的抗诉是对生效行政判决、裁定的抗诉原则上实行“上级抗”,即由上级人民检察院对下级人民法院生效的行政判决、裁定向与上级检察院同级的人民法院提出抗诉。地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定有本法第 91 条规定情形之一的,可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。而最高人民检察院则可以进行“同级抗”,即最高人民检察院对最高人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第91 条规定情形之一的,有权向最高人民检察院提出抗诉。

  另外,有关人民法院对人民检察院抗诉作出再审裁定的期限和检察机关如何对生效的再审判决、裁定提出抗诉的问题,根据《行政诉讼法》第 101 条的规定,从而适用现行《民事诉讼法》的有关规定。

  检察建议有别于抗诉。抗诉必然引起再审,而检察建议不必然引起再审。“人民法院收到再审检察建议后,应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的,应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的,应当提请上级人民检察院提出抗诉。”④另外,为纠正审判人员在审判监督程序以外的其他审判程序中的违法行为,各级人民检察院有权向同级人民法院提出检察建议,只是没有规定人民法院对“其他检察建议”的回复问题⑤。

  二、行政诉讼检察监督的范围与行政检察职能。

  我国《宪法》第 129 条和第 131 条明确规定: “中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”、“人民检察院依法独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”.因此,检察机关根据法律授权,运用法律规定的手段对法律的实施情况进行监察、督促。法律监督权作为国家权力的一部分,由人民检察院专门行使,法律监督是检察机关的专门职责,它不同于其他一切社会活动主体都能进行的一般性监督。按照宪法和法律的规定,检察机关进行法律监督的手段是由法律特别规定的。

  如对职务犯罪立案侦查、对刑事犯罪提起公诉,以及对诉讼过程中违反法律的情况进行监督等,都是只有检察机关才有权使用的监督手段①。因此,“对诉讼过程中违反法律的情况进行监督”是检察监督的当然之义。

  长期以来,检察机关“对法律适用情况的监督只限于对三大诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违反法定程序的情况进行监督”②。“除此之外,法律监督机关无权监督国家权力机关、行政机关、军事机关的职能活动,无权监督司法机关的非诉讼活动,也无权监督公民个人以及各种组织、机构所实施的不构成犯罪的各种法律活动。”③不过,随着司法实践的发展,已经颁布的一些司法解释曾作出过拓展行政诉讼检察职能的尝试。但是,由于理论认识的不足,这些尝试依然没有明确地建构起对整个行政诉讼活动的检察监督制度。例如,2001 年最高人民检察院颁布的《人民检察民事行政抗诉案件办案规则》④就规定了检察建议不仅可以向法院提出,还可以向行政机关及其工作人员提出。遗憾的是,其规定的可以对行政机关提出检察建议的事项仅限于“制度隐患”或者行政执法中的违法行为。这些都属于一般监督的范围,与行政诉讼没有直接关系。

  从根本上看,既然检察机关“对诉讼过程中违反法律的情况进行监督”是其职能的体现,那么,对行政诉讼被告的违法诉讼活动的监督,应当是行政诉讼检察监督的范围,比如,被告干预审判或者不执行行政裁判的行为,与行政诉讼有着直接关系,属于行政诉讼活动,当然是行政诉讼检察监督的范围。正如最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室张步洪所说: “对行政诉讼被告从事行政诉讼活动、履行诉讼义务的情况进行监督,是现行行政诉讼法的应有之义,但这项工作一直没有在全国开展起来”⑤。当前,行政诉讼被告的违法诉讼活动是导致行政诉讼实践困境的一个重要原因。“只限于对诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违反法定程序的情况进行监督”⑥的监督格局不符合我国行政诉讼的现实,没有充分发挥行政诉讼检察的职能。正如有学者在研究行政司法制度中指出的,“从检察监督在我国宪政分权体制中的特殊意义来看,主要问题可以归结为一点: 检察职能远远没有得到应有的重视和充分的发挥。检察机关俨然一只沉睡的雄狮,静静地盘卧在宪政制度之中,只是偶尔露一下面而已”⑦。

  当然,在我国当前的权力架构下,无论是审判权还是检察权相比于行政权都显得比较弱小。但尽管如此,相较于审判权,检察权由于其独特的权力属性仍具有一定的优势。在我国,检察权本质上就是法律监督权。“检察权与法律监督权均是对检察机关职权的概括,是对同一事物从不同角度的表述”⑧。因此,我国宪法及法律赋予检察机关的一切职能均可以视为实现法律监督的手段,各项职能统一于法律监督的目的之下。基于此,应当看到人民检察院享有的职务犯罪侦查权对行政诉讼检察监督所具有的积极意义。正如有的学者提到的“检察机关承担着职务犯罪侦查职能,行政诉讼被告不履行诉讼义务,严重渎职构成犯罪的,检察机关可以追究其刑事责任,这或许是授权检察机关对行政诉讼被告进行监督的一个重要的考量因素。”⑨正是由于对检察机关职务犯罪侦查权的畏惧,其监督对行政诉讼被告产生了较大的威胁。现实中,比起法院,行政机关往往更害怕来自检察机关的监督,对其意见也往往更较为重视。同样是不具备强制力的建议,由检察院对被告发出的检察建议比法院发出的司法建议往往更具有实效⑩。在当前的行政诉讼实践中,由于检察机关监督的缺位,对被告的违法诉讼行为基本上都是法院在进行监督。

  其实,对于行政机关威胁原告撤诉的行为或者违反公共利益与原告达成和解协议的行为,都不适合由法院进行监督。审判权本质上是一种判断权,是一种消极性或谦抑性的权力瑏瑡灐6对被告违法诉讼行为的监督则需要积极主动的'措施,检察权更为合适。同时,为了保持法院的中立性与消极性,行政诉讼模式逐渐地由职权主义向当事人主义转变。与此相应,行政诉讼检察监督制度也表现出监督对象从对审判的监督延伸对当事人的监督的发展 规律瑏瑢灐R虼耍从“只限于对诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违反法定程序的情况进行监督”扩展到对审判和行政诉讼被告的全面监督,也是行政诉讼检察监督制度发展规律的要求。

  三、行政诉讼检察监督的范围与行政诉讼目的。

  《行政诉讼法》第 1 条规定: “为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”很显然,“监督行政机关依法行使行政职权”是行政诉讼重要目的。行政诉讼检察监督制度作为行政诉讼制度的组成部分,其实施应当有助于行政诉讼功能目的之实现。检察机关参与行政诉讼活动应服务于行政诉讼目的的实现①。

  从现实的角度来看,我国当前行政司法不公很大一部分原因不是来自法院,而是由于行政机关的不当干预和其他违法诉讼行为。因此,只对法院进行检察监督是一种治标不治本的措施,往往不能从根本上解决行政诉讼的问题。例如,一些受到行政机关不当干预的行政案件,即使检察机关提出抗诉或者再审检察建议。法院由于抵制不住行政机关的压力,仍然不会改变原来的判决。

  因此,行政诉讼案件的抗诉改判率一直较低。以重庆市为例,2008-2014 年,重庆市检察院共提出 53 起抗诉,抗诉改变的为 19 件,抗诉改判率仅为 35. 8%.虽然抗诉维持原判有各种原因,但是这个数据还是可以在一定程度上反映出当前行政诉讼检察监督“仅限于对诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违反法定程序的情况进行监督”所导致的困境②。在当前的行政诉讼检察格局之下,本身孱弱的审判权却经常受到检察机关的监督,而强大的行政权却逍遥在行政诉讼检察之外,并且由于在当前的司法实践中,司法审查不公正的主要因素来自于行政机关,所以,当前的监督格局实际上是一种对象错误。因此,一定要从制约行政权的角度来认识检察机关全面介入行政诉讼的意义。

  当前的行政诉讼检察监督主要是一种诉后监督。不过,在行政诉讼中,行政权干预审判权或者侵害公民诉权主要是在诉中进行,因此,行政诉讼检察监督应当贯穿整个诉讼过程。而被告在行政诉讼中的违法或者不当行为可能有多种多样的表现,所以,拓展行政诉讼检察监督的范围,充分实现“监督行政机关依法行使行政职权”的诉讼目的,结合当前司法实践的现实情况,亟需从以下几个方面构建行政诉讼的检察监督制度。

  第一,强化对行政机关干预立案的监督。《行政诉讼法》第 3 条第 2 款规定: “行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”同时《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”.并要“改立案审查制为立案登记制”,但这同时也说明行政机关的干扰是造成行政诉讼“立案难”的一个重要原因。为解决行政主体在行政诉讼中干预司法的问题,必须为相关人员的行为划定红线,对防止干预司法作出明确规定,需要制定出更为具体、具有可操作性的配套制度。许多法院审查行政诉讼立案时,往往会考虑被告的地位和权力是否可能影响到法院自身的利益或法院与被告的关系。许多法院在受理行政诉讼案件之后往往先与行政机关沟通之后才决定是否立案。而地方党政领导关心的热点、敏感案件,如房屋拆迁、土地征收等案件基本不受理,除非有关领导同意后才能受理。其主要原因是法院的“人、财、物”都受同级党委和政府的领导和管理,法院无法摆脱政府的制约,司法难于独立,这也是行政诉讼立案难的原因所在。因此,应当建立不予立案或者驳回起诉的检察申诉制度。一旦发现行政机关干扰,在向法院发出检察建议的同时一并向行政机关发出。这样可以在一定程度上增强法院受理行政案件的勇气,从而解决法院不敢立案的问题。

  第二,强化对行政机关干预审判的监督。现代政府承担了越来越多的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能,行政权涉及社会的各个角落,其管理领域广、自由裁量度大等特点,决定了行政权既是与公民、法人切身利益最为密切相关的一种国家权力,又是最容易被滥用的一项国家权力。在行政诉讼实践中,行政机关之所以能够轻易地影响行政审判,是因为其强大的行政权能够调动更多的社会资源。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求,要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”.不过,如果不相应的为该制度提供强大的支持,很难想象它不会成为海市蜃楼的景象。试想,真正有力量干预司法活动、插手具体案件的行政官员,他也完全可能不被记录,更不会被通报或追究责任。因此,在现行司法框架之下,应当将“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”与行政诉讼检察制度衔接起来,法院应当借助相对更为强势的“检察权”,将领导干部干预司法的记录向检察机关通报。发现有被告违法干预司法活动时,检察机关应当及时提出检察建议,制止干预行为。

  第三,加强对撤诉的监督。行政诉讼中的撤诉问题历来都是理论与实践关注的热点问题①。从抽象意义上而言,支撑行政诉讼撤诉的基石是国家的公权力与公民的诉权,具体是依靠特定时空范围内法官的审判权、行政机关的行政权以及相对人诉讼权利的互动而展开的。从法治的基本要求出发,公民诉权的实现,行政权的正常运行都有赖于审判权的有效行使,并且,国家需要通过诉讼这一纠纷解决机制来达到调控社会关系、稳固既存秩序或营造新秩序之目的②。行政诉讼撤诉制度的核心问题其实就是一个权力( 利) 配置问题,它包含两方面的内容:一是法官所拥有的审判权力与相对人诉讼权利的配置,二是对双方相对人依其诉讼地位进行的各自的诉讼权利的配置。司法实践中,虽然原告撤诉结案看似节约了司法资源,有利于社会稳定。但是实际上,许多撤诉案件并不是原告自愿的。正如有学者提出的: “无论是原告迫于压力的撤诉,还是法院动员原告撤诉,都是因为惧怕手中掌握着各种资源支配权,各种事项决定权的行政机关。”③在此情形中,检察机关对被告行政机关实施检察监督。还有一种撤诉情形需要检察机关的监督,即行政机关与原告达成和解协议损害公共利益的,也应当由检察机关对被告实施检察监督。

  第四,对被告履行行政裁判的监督。“执行难”也是行政诉讼的“老大难”问题之一。对于被告不履行或者不完全履行行政裁判的行为,检察机关可以主动或者应原告的申请对其进行监督,保障行政裁判的执行,从而实现“监督行政机关依法行使行政职权”的诉讼目的。

  第五,赋予检察机关提起行政公益诉讼权。我国《民事诉讼法》规定: “对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”民事诉讼领域的公益诉讼已被立法所确认。笔者认为,行政诉讼领域的公益诉讼与民事诉讼领域的公益诉讼一样,都对维护社会公共利益具有十分重要的作用,同样应该得到重视。检察机关提起行政公益诉讼是未来发展方向,《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的重大决定》明确提出,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”.行政公益诉讼虽尚未在法律层面予以明确,但司法实践中,已有地方将由行政主体的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞的案件都归入督促行政机关履行职责一类案件中。

  从本质上看,对无人起诉的违法行政行为,检察机关作为法定的监督机关,应当有权代表权益受损的公民、代表公共利益向法院提起公诉。因此,应当赋予检察机关提起行政公益诉讼权,同时对提起行政公益诉讼的范围、程序等问题予以明确限定。

  四、结尾语: 通过拓展行政诉讼检察监督范围助推司法改革。

  随着市场经济的发展和社会结构的变迁,诉讼在我国国家治理体系中占据着越来越重要的地位。“行政诉讼案件,关乎私权保障与公权力边界,是各种公权力交集最深的一种诉讼,也是各种公权力干预司法的重灾区。”④行政诉讼承担着监督行政与保护私益的双重治理任务。

  当前,司法体制改革无疑已经成了法治中国建设的最强音符。在现实体制的背景之下,宏观的改革路径往往不易实现,相反,在现有的制度框架下寻找一些小的突破口,往往可能收获更好的成效。作为保障司法公正之重要制度的行政诉讼检察监督制度,由于制度设计的缺陷因而使其制度功能在很大程度上被闲置了。当前,中央提出要推进以审判为中心的诉讼制度改革,“简而言之,以审判为中心就是要求庭审实质化,提高审判质量”⑤。要实现行政诉讼庭审的实质化,就要排除行政机关的干预,防止其威胁相对人和解,真正地将行政争议放到庭审中来辩论和审理。

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