紧急状态下的自由与秩序
[摘 要] 《紧急状态法》的根本目的是保障公民的人权和自由，紧急权力行使要有必要的界限，否则公民自由和权利将会遭到任意侵害。但是，在紧急状态下国家和政府也要拥有法定的紧急状态权力以恢复秩序，国家不采取紧急措施，则正常秩序无法维持，秩序不恢复，自由无保障。公民自由与国家秩序价值的协调要求《紧急状态法》确立比例原则、区分原则、程序原则、救济原则。
[关键词] 紧急状态，自由，秩序
现行宪法把 “戒严”修改为“紧急状态”后，与此相应，《紧急状态法》纳入了全国人大常委会的立法规划，预计草案很快就会提交全国人大常委会讨论审议。紧急状态下国家行使紧急权力的目的是维持和恢复正常秩序，从根本上保障公民的人权和自由。但是，公民的自由与国家的秩序价值可能有冲突，自由价值与秩序价值如何协调和融合是值得研究的课题。本文不对紧急状态的各种法律问题进行全面探讨，仅仅对紧急状态下自由与秩序价值协调进行理论分析，以期对确立《紧急状态法》的原则和指导思想有所帮助。
一、紧急状态下的自由——目的性价值
各国宪法和法律对紧急状态的表述不尽一致，但实质内容是大致相近的。有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”（Public Emergency）的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。[i]紧急状态有以下几个特征：必须是现实的或者是肯定要发生的；威胁到人民生命财产的安全；阻止了国家政权机关正常行使权力；影响了人们的依法活动；必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等，上述特征同时具备时才可以称为紧急状态。根据引起紧急状态的原因不同，一般把紧急状态分为四类：一类是自然灾害（比如地震、洪水、饥荒、火灾等）引起的紧急状态；一类是经济环境（economic circumstances）引起的紧急状态；一类是由社会内乱引起的紧急状态；一类是外部入侵（战争）等引起的紧急状态。[ii] 《紧急状态法》是规范紧急状态下国家权力和紧急状态措施、程序等的国家宪法性法律，学者称之为“小宪法”。
《紧急状态法》的根本目的是保障公民的人权和自由。
可以从三个方面来理解：其一，国家的存在和国家权力运行的根本目的是“尊重和保障人权”。[iii]紧急状态下国家不能很好履行自己保障人权的义务，只有消除紧急状态，恢复正常秩序才能实现保障公民人权和自由的目的。从这个意义上说《紧急状态法》的目的是恢复秩序以保障公民的人权和自由。其二，紧急状态的出现是一种非正常情况，在紧急状态下，公民的人权和自由受到严重威胁，甚至国家的生存也会受到一定程度的威胁。紧急状态下的行政紧急权力的行使从根本上说是为了消除紧急状态，恢复正常的公民自由与国家秩序，紧急状态只是为保障自由和人权不受严重侵犯的手段。其三，紧急状态下对公民自由和人权的限制有一定的底线，一旦维护国家秩序和消除紧急状态的措施构成了对人权的根本侵犯，以至于比不采取这些措施的情况下公民的人权和自由受到更大的侵犯时，这种紧急状态下的权力不得为之。换言之，紧急状态要遵循比例原则，要求紧急措施应当与紧急状态的危害程度相适应，过度的或者不必要的紧急措施是违法的。以自由和人权作为紧急状态权力合法性的标准和底线也证明了《紧急状态法》的目的所在。
紧急状态下保障自由与人权要坚持以下两点：
（一）对紧急状态的宣布和规范要严格依法进行，严防紧急状态权力滥用。《紧急状态法》应尽量少用，这是民主、宪政国家的基本义务。《紧急状态法》所管理的仅仅是灾害发生后最为紧急的一段时间，紧急状态是国家迫不得已而采取自救的最后措施。[iv]在民主法治社会理想状况是所有的问题都能通过平常的民主、法治手
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