论乡村基层社会治理的主要问题

论乡村基层社会治理的主要问题

时间:2017-07-03 管理论文

作者:范和生李三辉

广西社会科学 2015年07期

中图分类号:C91 文献标识码:A 文章编号:1004-6917(2015)01-0149-05

[文献编码]doi:10.3969/j.issn.1004-6917.2015.01.031

自党的十八届三中全会召开以来,学界和媒体对“国家治理体系”、“社会治理”等新词都持有极大的关注度,如何创新社会治理、推进国家治理体系和治理能力现代化也成为公众的热议话题。有关基层社会治理的研究也日渐丰富和深入。鉴于研究目的和研究领域的不同,基层的内涵和外延也被研究者做着差别化说明。基层可分为社会和管理两个层面,前者概指基层社会(涵盖城乡基层),后者意指基层管理组织体系[1]。我们这里讨论的乡村基层在地域外延或级别层次上指乡镇区域之内的村。

一、乡村基层社会治理中的关系形态问题

在社会治理被提到国家治理层面的新形势下,乡村基层社会治理自然是国家治理体系的一个重要次级。不难发现,乡村基层社会治理处在国家建设和社会发展中的基础性地位,它的有效运行构成了整个国家和社会治理的坚实基础。然而,推进乡村基层社会治理绝非轻而易举,在处理关系形态问题上,需要协调好政府与社区、社区与村民的关系。

(一)政府与社区的关系形态选择及现实困境

国家与社会的关系是基层社会治理的宏观前提,而地方政府和社区的关系则直接影响乡村基层社会治理的模式和效果。关于国家与社会的关系问题,学界一直有着研究和争论,一派以国家为中心,突出国家的权力、作用和影响;一派以社会为中心,强调社会的自治和独立。基于国家与社会的关系变化事实,学术界存在着“国家权力弱化论”和“国家权力延续论”两种观点。还有学者赞成,国家与社会的关系在基层显现为粘连性状态,国家拥有一定的组织和控制基层的能力,但这种能力在很大程度上遭到各种社会因素的制约。围绕国家与社会的演化关系,有学者曾撰文讨论了6种社会治理模式,即无主地、国家控制社会、社会参与国家、国家社会合作、国家社会共生和社会自治模式[2]。我们赞同“强国家—强社会”是国家治理的最佳路径,它既能使国家在制度范围内最大限度地调动社会资源、协调公众利益,又能保持社会的相对独立自主性,保证国家权力处于公众监督之下。而乡村基层社会治理限定于乡镇、农村社区的治理范围,是以乡村社会和居民为对象,依靠治理机制,施展各种社会力量,协同解决社会问题的活动。鉴于此,我们进一步认为,“强政府—强社区”是适应当今中国乡村基层社会治理的关系模式。

然而,在乡村基础社会治理中,“强政府—强社区”关系的构建面临着诸多现实困境。首先,村民自治组织流于一种民主形式,实质上是“半官方”组织。长期以来,中国实行的是国家管制社会,国家拥有把社会纳入行政管理的强大力量,国家和政府的力量太过强大。传统社会虽有“国权不下县”的说法,但依靠官府政令而组建的乡、里、保、甲等地域组织是乡村社会治理的正式组织。新中国成立至改革开放前,计划经济体制下的国家政权牢牢控制着社会,乡村治理只能听从于“全能政府”。改革开放以后,政府转向“有限政府”,国家政权从村级收缩到了乡镇一级。即使如此,乡镇政府也拥有任免村支部书记、村委会主任的权力,影响着村委会组织成员的选举。本质上,村委会不是“政府”组织,但它们却承担着政府任务下派和乡镇政府职能,存在严重的行政化。其次,村民自治组织能力不足。乡村地区依靠乡风民俗、习惯、道德伦理等手段在维持乡村生活、乡村教化、乡村秩序等方面取得了很好的“自治”效果。但乡村医疗、教育、灾荒、扶贫、社会保障等公共服务事业也由村民自己承担就显得势单力薄。再次,保持村民自治的警惕性。一方面,我们痛斥政府管控范围过宽;另一方面,完全放任的村民自治势必促使村民或家族围绕话语权、社会资源分配权进行争斗,而毫无规约的博弈必然会导致乡村社会失序,乡村社会治理未必会掌握在乡村精英手中,黑恶势力统治乡村的现象也不乏先例。

鉴于上述分析,我们认为政府完全退出乡村治理不可取也不现实,我们要建构的“强国家—强社区”也不是隔离二者关系下的乡村基层管理模式。目前政府权力过于强大,构建“强国家—强社区”的关系模式最重要的还是从政府“放权赋能”入手。要促进强社会的形成和发展,关键的一点是政府放开市场领域、退出某些社会领域,因为政府包办一切的管理做法不仅使其在应对社会事务上显得力不从心,而且会导致政府服务职能的丧失。同时,地方政府也要强化乡村基层的公共服务,提供必要的资金支持和政策指导,着重培养社区自主性,给社区自治组织以充分的发展空间。此外,要在村民自治中培育多元主体力量,引入协商民主,将乡村治理置于多元社会利益的协调之下,保护乡村民主和村民利益。培育基层自主性是发挥基层社会治理资源作用的重要途径,只有充分调动乡村社会的多元利益主体才能形成强大的村民力量,使地方政府和社区形成良性互动,达成乡村社会的“善治”。

(二)乡村治理共同体的式微与重构

中国拥有广大的农村地区且农村人口规模庞大,一直以来,如何有效地治理乡村社会都是国家治理的难题。乡村共同体在乡村社会治理中扮演着重要角色,其演化历程同乡村社会关系格局密切相关。在传统社会,家族是乡村社会治理的共同体;转型社会下,乡村社会关系结构处于动态发展,共同体缺位威胁着乡村社会秩序和发展,乡村社会治理面临构建新时代共同体的紧急问题。

家族是传统社会的乡村治理共同体,其承担着农业生产、祭祀、知识传播、生活技能传授等社会功能,是传统乡村社会治理的主要力量。关于传统社会的乡村治理方式,秦晖有过论述“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”[3]。不难看出,传统社会的乡村秩序主要由士绅和家族来承担,乡风民俗、习惯规约、道德伦理等是乡村社会治理的重要力量,而这些内容的形成与发展都来源于民众的乡村社区生活。聚居村落形成了以血缘为基础的人际关系格局,催生了家族共同体和熟人社区。村民与社区的关系紧密相连,社区就是一个大家族,而家族共同体是一个家庭乃至整个村落经济、政治、文化的结合部。彼时的乡村社区拥有着强大凝聚力,家族共同体在乡村秩序和乡村治理中无疑起着关键作用。当今中国正处于社会转型加速期,遭遇着传统社会向现代社会、现代社会向后工业社会的双重变迁。熟人性质的乡村社会也转向“半熟人”社会,社会形态的转变昭示着乡村社会的关系格局发生了深刻变革。随之而来的是,传统乡村社会的同质性、封闭性、排外性逐渐被个性化、开放性、多元性取代。基于传统社会关系格局的“家族共同体”也趋于解体,其乡村社会治理功能亦渐趋消失。令人担忧的是,当今乡村社会并没有建立起新时代共同体来承接乡村治理功能。乡土人情趋于冷漠,乡村人际关系日渐疏离,乡村社会凝聚力弱化等社会现象日益增加,这都跟乡村共同体的失位有重大关系。

从微观的乡村社会治理来看,乡村社区跟村民产生着关系互动,乡村共同体的发展正是基于乡村社会的关系格局。新形势下的乡村社区需要共同体,但不能发展为城市化后的城市社区,那种界限清晰的“陌生人”社区不适合乡村社会现实。虽然传统民风习俗、道德伦理、仪式习惯等内容对乡村社会治理的作用力不如以前,但只要还存在广大的农村地区,乡土文明的力量就不容忽视。因此,我们要建构的新时代乡村共同体既不是还原过去的家族共同体,也不是管理型的城市社区共同体,而是新时代下介于公领域和私领域之间的新农村合作共同体。结合中国的乡村社会现实,我们认为乡村社会治理可以走文化路径,建立新时代共同体来承接乡村社会治理功能。新时代共同体实行的是村民、政府与市场的合作治理,以期调动社区内的各个单元,实现乡村社会共同体化的生活状态[4]。它以村民为主体,综合血缘、道义、文化、行政等多种力量,不单是乡村社会的生活共同体,也是精神共同体,为乡村社会治理提供内在支撑。关于构建路径,需要重构乡村集体意识、增进乡村社会认同、重塑乡村社会规范和推进乡村文化建设。

二、乡村基层社会治理的主体建设问题

政府和村民在乡村社会治理主体上的“进退维谷”,造成了我国乡村社会治理的制度设计同实践操作之间“表里不一”的矛盾化状态。政治惯性依然左右乡村社会治理,村民为主体的基层自治并未真正形成。鉴于中国乡村社会现实,在一定时期内,乡村社会治理主体将处于过渡性、模糊性状态,多元化的治理主体是时代必然和历史趋势。

(一)进退维谷的主体形态

乡村社会治理的主导主体不清源于当前中国并存的乡村治理路径。按照我国的制度设计,乡村社会治理实行的是村民自治形式,村民“进”为乡村事务的管理主体。自20世纪80年代以来,国家就借助《村民委员会组织法》等法律在乡村推进村民自治这一民主治理形式,希望将乡村治理权力还于村民,进而加强村民的权利意识,实现乡村的常态化治理,施展村民作为乡村社会治理主体的效用。党的十七大报告又强调健全基层群众自治机制,扩展基层群众自治的覆盖面,达成政府管理和基层群众自治的良性互动,发挥社会组织的积极作用,增强社会自治功能[5]。令人遗憾的是,当前中国乡村社会治理的实际是政治惯性作用依然很大,政府是乡村社会的下潜性治理主体。当前中国乡村仍然普遍存在村民将村委会叫作“大队”、乡镇政府称为“公社”的现象,称谓的延存既是历史印迹的反映,也是意识形态的一种折射。在与地方政府的关系上,村党支部和村委会缺乏自主权,本该是协助乡镇政府开展工作,却变成了乡镇政府的“工作人员”,村民自治理念被严重忽视。

事实上,当前乡村自治组织的行政化现象跟长期的政治习惯有关,也跟村民自治组织自身能力不足以脱离政府依赖有关。一方面,地方政府从国家层面看待乡村社会治理,为追求乡村治理绩效、维护社会秩序,不肯轻易放松基层治理权力,沿用乡村社会治理的传统政治逻辑;另一方面,国家虽然推行村民自治,但是村民自治组织在资源整合、组织能力、公共服务供给等方面存在能力不足,许多村民自治组织缺少村集体经济来源,政府又被拉回到乡村社会治理的现实当中。此外,村干部作为村民和政府联系的中间环节,其心理状态在村民自治和政府管理的矛盾状态下也发生了微妙变化,被认作“官员”的政治身份受到异常重视。由于政府的政治化逻辑、村民自治组织的能力不足,村民并未“进”为乡村社会的治理主体,而政府也并未“退”出乡村治理角色。除了村党委和村委会这两个乡村自治组织外,乡村社会还存在着宗教组织(如佛教、基督教)等多种组织形式,它们不是乡村社会治理中的正式组织,是乡村社会演发出来的草根性组织。比照正式的组织建设,它们缺少国家规定下的组织形式和内容,基本上没有纳入民政部门的社会组织管理系统之中。然而,这些组织在乡村社会发展和秩序维持上发挥着社会整合和社会支持作用。鉴于此,在推进乡村社会治理主体建设的过程中,我们要重视民间组织这一主体形式,从制度上来消解民间组织的规范缺陷,以期更大地发挥民间组织的治理功效。

(二)多元主体的现实要求

多元化的治理主体是现今乡村社会的需要。转型社会下的中国社会结构发生了剧烈变化,乡村社会生活和利益主体日益多样化,乡村社会事务和社会矛盾也日益复杂化。多样化和复杂化的乡村社会现实需要多元利益主体达成合作,施展多样化的治理手段,单靠以家族为中心的传统乡村治理或以法律和政府行政命令为手段的国家治理都不适用于当前的乡村社会转型。乡村社会治理主体应该包括乡镇政府、村党支部、村民委员会、村民个人以及各种民间社会组织。多元化的利益主体扮演着不同的治理角色,拥有不同的治理手段。政府是乡村社会治理的指导主体。乡镇政府是国家政权的最后一层,是传达和贯彻中央及省市县政策的重要一环,也是乡村社会建设的最直接引领者。在乡村社会的基础设施建设、公共服务提供等方面,乡镇政府应给予支持;在乡村社会的整体规划、发展方向上,乡镇政府应以村民组织为中介同村民进行协商合作,发挥指导作用;在乡村社会的管控上,乡镇政府应把握好分寸,维护村民的自治权,只做原则性控制。村党支部和村委会是乡村社会治理的协调主体。它们作为村民和政府的联结纽带,是协调村民意愿同国家政策的重要载体,是平衡“乡政”和“村治”的关键点。在处理乡村治理问题和基层矛盾上,村党支部和村委会能运用法律、行政、道义、文化等多种手段来调和各方利益,维护乡村社会稳定,推进乡村社会发展。村民是乡村社会治理的建设和管理主体。不可否认,村民自治是乡村社会治理的最终归属。也唯有村民真正了解村庄实际,村民不仅是乡村社会的建设者,更是乡村社会治理效果的直接体验者。乡村发展同每个村民息息相关,村民在村庄建设上理当具有自主权。民间组织是乡村社会治理中的支持主体。乡村社会存在着宗教组织、经济组织、环保协会等组织形式,它们在乡村社会治理中发挥着思想教化、规范社会行为、协调人际关系、促进社会认同、推进文化发展等作用。基于中国乡村社会的基本现实,当前乡村社会势必实行多元化的治理主体模式,治理主体通过相互协商、合作来推进乡村社会治理。

三、乡村基层社会治理的层级问题

(一)治理:治国理念的革新

“治理”理念最早形成于20世纪末,其覆盖范围十分广泛。根据全球治理委员会的定义,治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和;治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且选择联合行动的持续过程[6]。考究治理和管理,二者在覆盖范围、参与主体、职能目的、运转方式等方面都存在着较大区别。具而言之,管理是从上而下、一元单向的;治理强调政府、市场和社会的共同参与,是多元利益主体围绕治理目标展开的协调互动过程。由此可见,治理概念注重多元化的分散治理主体,力求实现多边互动的合作效果。

国家治理体系的提出有其历史发展过程。传统社会里,国家和人民的关系是统治关系;伴随着政治文明的发展,国家统治演化为国家管理;现今中国推行国家治理。国家统治或国家管理都有很强的国家管社会、管民众的意向,政府人员容易产生高高在上的掌权观念,这从根本上违背了为人民服务的宗旨,也是民众到政府部门频频遭遇“三难”(门难进、脸难看、事难办)处境的原因之一。而革新后的“国家治理体系”注重治国主体的多元化,抛弃了唯政府这一单独主体的做法,人民、社会组织都是国家治理的参与者。治理这一提法的改变不单是文字的变动,更重要的是提法背后的理念变迁。

国家对社会治理也有一个认识的变化,历经了管理社会、社会管理、社会治理的发展过程。2003年,“社会建设和管理”作为五个统筹之一在党的十六届三中全会被提出;2007年,党的十七大倡导“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局;2013年,党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理”。十年间,“社会治理”就替代了“社会管理”,社会各个层面都注入了治理理念,如政府治理、社会治理、市场治理、生态治理等,这一过渡意味着治国思路在社会层面上由“管制”转向“治理”,进而实现了从统治国家、管理国家到治理国家的跨越。

(二)乡村基层社会治理:国家治理体系的一个重要次级

国家治理体系是一个制度体系,分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。俞可平将国家治理体系界定为规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序,其规范对象涵盖了行政行为、市场行为和社会行为。他在论述中指出,现代国家治理体系的三个最重要次级分别是政府治理、市场治理和社会治理[7]。我们进一步认为,国家治理体系应包括纵向横向两个方面。纵向治理体系包括中央、地方和基层社会管理体系,其中各自功能可概括为中央主导、地方推进、基层实施;横向治理体系包括依法治国、以德治国和社会管理三位一体的治理体系,其中依法治国是基础,以德治国是保障(国家治理从心开始),社会管理是核心。值得注意的是,纵向是中央到地方到基层的自上而下的治理体系,基层社会治理是国家治理体系的执行和实施环节,也是社会治理发挥功效或造成恶果的场域,基层的稳定与否关系着国家、社会的和谐稳定。从横向上看,社会管理处于国家治理体系的核心地位,它更多地表现在基层治理方面。

加强和创新社会治理的重点在基层,关键在基层,难点也在基层。基层社会这一环节在维护大局稳定的总体中是基础性存在,因此,基层中凸显出来的社会矛盾的解决就显得必要且紧迫。然而,如何进行解决?要化解矛盾必然要通过基层社会治理。社会治理要达到的效果是实现社会的稳定和良性运行,而有效国家治理的基础和目的正是社会稳定。“判断一个社会稳定与否,不在于有没有社会矛盾或利益冲突,关键在于这个社会是否存在一个能把不稳定因素控制在‘有序’范围内的社会机制。”[8]如何打牢乡村基层社会治理这一基础,需要我们协调乡村社会治理中的关系,建设多元化的乡村社会治理主体。具言之,既要依靠强大政府的指导力,也要增强社会的治理力量;充分挖掘乡镇政府、村党支部、村民委员会、村民个人以及各种民间组织的治理潜能,构建多元化的治理主体,维护乡村社会的稳定和发展,真正打牢基层社会治理的基础。乡村社会治理的效果直接影响基层社会的运行状态,而实施社会治理的举措调整着社会整体结构,统一于国家治理体系之中。

创新社会治理是一个系统性工程,它涉及政治、经济、文化、社会等各个领域。它不仅在微观意义上对民众社会关系、生活状态、社会认同施加影响,更涉及宏观层面的制度创新、政策制定、规则完善,这些宏观层面的实施必然要通过国家来完成,这就决定了基层社会治理必定要纳入到国家治理体系。从这个意义上讲,国家治理才是社会整体稳定的主导把握。国家治理包含了保障社会和市场秩序;预防和应对各种社会风险;调节、消除社会纠纷和冲突;关注和服务流动务工人员、农村留守人群等特殊群体;规范和导引基于互联网的“虚拟社区”以及类似场域[9]。正因于此,党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化定为全面深化改革的总目标[10]。不难理解,国家治理能力就是国家对内对外维护国家安全、满足人民需求、实现可持续发展、开辟人民幸福生活道路的能力。要实现有效的国家治理,社会治理是必不可少的一环,社会治理要达到的效果是实现社会的稳定和良性运行,而有效国家治理的基础和目的正是社会稳定。总之,现代的国家治理体系是一个整体性、动态运行和有机协调的制度系统。社会治理同国家治理和社会稳定的关系是密切的,在推进国家治理现代化中维护社会大局稳定,在社会稳定中创新社会治理、完善国家治理体系。

收稿日期:2014-10-11

作者介绍:范和生,安徽大学 社会与政治学院 安徽 合肥 230601;李三辉,安徽大学 社会调查研究中心,安徽 合肥 230601 范和生(1961- ),男,安徽合肥人,安徽大学社会与政治学院副院长,教授;李三辉(1988- ),男,河南商丘人,安徽大学社会调查研究中心研究人员。

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