简论货运发票管理中的摩擦与消融论文
【摘要】文章通过对我国分税制导致国税和地税管理摩擦的分析入手，从税种、征收管理对象、税收政策等方面，对货运发票管理中的摩擦现象进行了类型分析和原因探析，提出了税务部门在货运发票管理上消解摩擦的近期、中长期可采取的对策。
【关键词】货运发票；管理摩擦；消融对策
一、分税制引发国税与地税的管理摩擦
1994年国家开始实行分税制，是为了保证国家的财政收入，地税与国税有严格的划分标准，这样既保证了中央财政，也使地方利益不受侵犯。国税和地税按税种进行划分的，建立起了中央和地方两套税收管理制度，并分设了中央与地方两套税收机构分别征收管理。我国实行的分税制，是根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央税、地方税、中央与地方共享税将维护国家权益，实施宏观调控所必须的税种划分为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入；在核定地方收支数额的基础上实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等；实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实现了财政“分灶吃饭”。国家税务局税收征收管理的范围主要是增值税、消费税、企业所得税（只要是中央企业、涉外企业、2001年后新办企业的所得税）、证券交易税等以及中央税的滞纳金、补税、罚款；地方税务局税收征收管理的范围主要是营业税、城市维护建设税、个人所得税、教育费附加、资源税、土地增值税、房产税、印花税等等以及地方税的滞纳金、补税、罚款。中央政府税收收入主要是关税、消费税、海关代征增值税、中央企业所得税等；地方政府税收收入主要是营业税、城市维护建设税、个人所得税、教育费附加、土地增值税、房产税、印花税等地方税；中央和地方政府共享收入主要是增值税、资源税。分税制的实施在一定范围和程度上导致了国税与地税间的摩擦。我国是把税源大而集中的税种一般划为中央税，由国税管理；而把税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划为地方税，由地税管理。地税征收的税种小而多、税源不厚，收入零星，但涉及面广，几乎涉及到所有单位和个人。为了合理照顾地方利益，调动地方的积极性，不致于影响全国性的商品流通和市场物价，中央将部分税种的征收管理权归地方。地方税一般均属于对财产（不动产）、对行为和部分所得以及不涉及全国性商品流通的经济加以课征，地方税各地执行不一致，尽管不影响全局，但是同时带来的是区域间的地方税收政策差异。
二、货运发票税收管理摩擦的类型分析
按照分税制的相关规定，增值税和营业税都属于流转税，其中增值税由国税部门征收管理，营业税由地税部门征收管理，因为征税对象和所征税种的不同，国税与地税虽然同是税收征管部门，但难免出现摩擦。以货运发票管理为例，开具货运发票的运输企业由地税部门管理，征收营业税，而接收货运发票的增值税一般纳税人由国税机关负责管理，征收增值税。增值税的纳税人包括在我国境内销售、进口货物，提供加工、修理、修配劳务的各类企业、单位、个体经营者和其他个人，增值税管理实行抵扣制。一般纳税人在计算应纳增值税税额的时候，分别计算其当期销项税额和进项税额，然后以销项税额抵扣进项税额后的余额为实际应纳税额。一般纳税人购进或销售货物(东北三省、中部六省部分地区以外的地区购进固定资产除外)时，取得的自开票运输单位开具的或地税机关代开的货运发票，该货运发票可以作为进项税额抵扣凭证，允许计算抵扣进项税额，抵扣税率7％。营业税的纳税人包括在我国境内提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产的各类企业、单位、个体经营者和其他个人。
货运发票在税收管理上涉及国税和地税两个部门，一个是收，一个是抵。通过剖析一张货运发票的管理政策和流程，可以发现无论从税收政策、税收征管部门，还是税收管理对象都折射出国税与地税之间的管理摩擦，这种摩擦在货运发票管理中主要表现为四种类型：
（一）税种摩擦
货运发票涉及的税种具有一定的复杂性，导致税务机关在管理和检查中存在困难。货物运输业没有纳入增值税管理范围，导致货运发票一票多能。交通运输业开具货运发票后申报缴纳营业税，营业税是地方政府收入；增值税一般纳税人在取得货运发票后可以计算申报抵扣增值税税款，增值税是中央和地方政府共享收入。税种的差异与收入归属的不同，可能影响各部门征收管理积极性。
（二）税率摩擦
货运发票既是营业税征收的主要依据，又是增值税抵扣的凭据，而税率各不相同，计算方法迥异。按照现行政策，企业采购和销售货物所支付的运输费用，只要符合相应的条件，便可以凭借货运发票将运费的'7％抵扣增值税；运输单位开具货运发票只需申报缴纳3%营业税。政策的差异产生了4%的税差在一定程度上导致了货运发票的大量虚开。
（三）征管摩擦
货运发票由国税、地税两个部门管理，造成管理上的脱节。货运发票的开具方是地税机关的征管对象，而货运发票的抵扣方是由国税机关管理，开具、抵扣双方纳税人的基本信息以及货运发票的开具、抵扣信息尚未在全国范围内全面实现国税、地税共享。地税部门负责货运发票的印制、发售、使用，但并不负责运费抵扣事项的审核；国税部门对货运发票的版面设计、代码编制、防伪标识等不了解，在对货运发票进行审核抵扣时，很难辨别发票的真假。同时，由于国税部门不对货运发（下转第59页）（上接第24页）票实施日常管理，也难以及时发现货运发票开具使用中的问题，无法从源头上加强监控管理。不少企业利用这个由国税与地税间征管摩擦导致的信息差来虚开货运发票偷逃营业税、抵扣增值税税款。
（四）税收执法摩擦
我国现行税收政策中货运发票的税收管理归属国税、地税两个部门共同管理的特点，在一定程度上违背了税收执法权的划分应根据收入归属与征收管理相一致的原则，导致货运发票协查取证难，经常会延误虚开货运发票案件的及时查处，错过了及时发现违法现象的时机。在日常管理过程中，国税部门对存在疑点的货运发票需要向地税部门发出协查请求，并得到地税部门的协查证明。由于这一问题涉及两个部门，协查的时效性很难保证。
三、消融货运发票税收管理摩擦的对策
（一）中长期对策
从中长期目标看，需对整个分税制财政体制进行系统化的调整与规范，逐步划清政府事权，减少财政层级，完善地方税体系，改进转移支付制度安排，并推动配套改革。对利用虚假货运发票偷税犯罪的行为，在进行查处和打击的同时，更重要的是健全税制、完善税收政策和加强税收征管。
1．将货物运输业纳入增值税应税项目。在税收执法权的划分上，根据收入归属与征收管理相一致的原则，全部税种实行分级管理。国税、地税征管权限的划分与征收范围划分相一致，中央税由国税局负责征管，共享税实行税源共享分别征收，地方税由地税局负责征管。无论是从增值税的原理上看，还是从国外的实践经验上看，货物运输都应该作为增值税的应税劳务。将货物运输业纳入增值税应税项目后，发票的开具、抵扣都可以统一由国税机关管理，这样既保证增值税链条的完整，避免重复征税，又有利于货运发票的统一有效管理。
2．推进转移支付制度配套改革。由于各地经济发展不平衡，收支差异很大，即使在税权划分比较合理的情况下，也不能保证各地收支都平衡，因此，在进行税收管理权改革的同时，应当推进转移支付制度的配套改革，利用客观的因素和科学的公式，在确定各地的标准收入和标准支出的基础上，一方面减少对富裕地区的税收返还，给予其税收立法权和征管权，减少税制摩擦；另一方面在保证财政收入规模的基础上，利用少给富裕地区的税收返还收入加大对落后地区的转移支付力度，进而缩小地区差距。
3．调整税收征管机构设置。为了克服国税、地税、财政分设带来的征收成本高、协调难度大、管户交叉、征税交叉等弊端，需要寻找适当时机，对税收征管机构进行调整。目前有两种调整思路，一是将国税和地税合并，从而降低税收征收成本和降低纳税人的遵从成本，并提高税务机构的行政协调效率。另一种思路是将财政和地税合并，以改变目前地方政府收、支职能的割裂局面。
（二）近期对策
从近期来看，要消解货运发票管理中的摩擦可以从两个方面着手：一是加强对货运发票抵扣的审核管理。在纳税人进行申报抵扣税款时，基层管理人员要加强对货运发票的审核分析，从中发现问题。对一些票面存在问题的发票和数额较大的发票要严格审核，并及时进行协查。对运输费用与经营规模明显不符的企业，要深入实地核查。对运输费用占当期销售收入、外购货物价值比重较大的特定行业、特定纳税人取得的货运发票，必须进行分析测算，确定所列运输费用是否合理，凡运费明显偏高又无正当理由的，或者取得的货运发票不符合现行规定的，要从严执行税法规定，不得抵扣进项税额。二是加强国税与地税间的协作。建立国税、地税信息传递交流制度、纳税人检查联系制度等，以提高征管效率，减少摩擦，堵塞漏洞。
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