破解教育难题必须深化体制改革

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破解教育难题必须深化体制改革

破解教育难题必须深化体制改革发布者：上海市教育科学研究院　来源：中国教育学刊　日期：2012-5-16 16:15:00　人气：70上海市教育科学研究院研究员胡瑞文 [摘要]优质教育需求急剧膨胀和优质教育资源供给严重不足是造成择校热与学生课业负担重的根本原因。扩大优质教育供给要解放思想、更新观念，促进教育事业与教育产业共同发展，大幅度提高教育总支出占GDP的百分比。国家要积极推进民办学校、企业、社会参与举办承办的公立转制校的发展，扩大由家庭负担大部分成本的、可供选择的优质、特色、多样化教育服务的规模，满足不同经济、文化背景家庭及不同秉赋、兴趣和特长学生的择校需求，借以分流和缓解传统公立重点校、名校、实验学校的压力。[关键词]教育体制改革；教育供给；教育需求 [中图分类号]G639．21 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2012)04-0001-04中小学生过重的课业负担严重损害儿童少年身心健康，妨碍国家教育方针和素质教育的全面实施，影响民族和国家的未来发展。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)强调，为减轻学生课业负担，“政府、学校、家庭、社会必须共同努力，标本兼治，综合治理”。这项工作的重要意义是不言而喻的，但它是一个老大难的问题，是一项复杂的社会系统工程，只有广积众智、广聚众力，通过全面深化教育教学体制改革，才能寻找到解决此问题的途径和办法。一、关于择校热和学生课业负担重的深层次原因分析优质教育需求急剧膨胀和优质教育资源供给严重不足是造成择校热与学生课业负担重的根本原因，而教育观念、教学内容与方法问题只是其次要原因。(一)优质教育需求急剧膨胀是主要动因市场经济体制下就业市场的全面开放(打破了户口和地区流动的限制)和劳务价格的放开，使受过更多更好教育的人在劳动力市场上处于优势地位，即一个人的知识资本多，其发展机会就多，经济地位和社会地位就高。同时，我国城乡差别、地区差别、脑体差别和行业、职业差别的长期存在与局部扩大，也使广大家庭及其子女的生存发展竞争加剧。受“万般皆下品、唯有读书高”和“望子成龙、望女成风”的儒家文化传统影响，加上知识经济、信息化时代的来临，人们更加相信知识可以改变命运，这一切极大地刺激和加大了全社会的优质教育需求。30年来独生子女政策的实施，使近半数的中小学生成为第二代独生子女，“4-2-1”的人口结构加大了独生子女家庭的养老风险，也导致家庭对孩子教育的期望值急剧升高，其投资优质教育的能力也大大增强。随着广大农村义务教育的全面普及和接受高等教育机会的迅速扩大，众多农民工进入城镇就业，其子女也随迁进城接受教育，这些变化给城市家庭子女带来越来越大的竞争压力。(二)优质、特色、多样化教育供给严重不足是主要原因我国还处于社会主义初级阶段，推进经济、科技、国防现代化，发展社会事业、改善民生，都需要巨大财力的.支撑，国家财政经费的供求矛盾将长期存在。随着公共财政体制的完善，我国财政性教育经费占GDP的比例虽然由2005年的2．8％增长为2010年的3．6％，但目前人均公共教育经费仍然只有150美元，尚不足世界经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development，以下简称OECD)成员国家平均水平的1／10。即使在2012年公共教育投入能够达到GDP的4％，政府有限的教育财力，仍然只能主要用于保证九年义务教育的普及和逐步推进教育公平、公共服务，着力于各级各类教育质量的提升，很难用更多的财力培育和扩大优质、特色的高成本教育。早在1993年，党中央、国务院就提出要制订与社会主义市场经济体制相适应的教育体制改革目标，但是目前主要依托政府公共财力供养的公办学校比例依然过大，可供申高收入家庭、独生子女家庭自由选择、购买教育服务的优质民办学校和委托社会公益组织承办的自收自支、转制型公办学校发育不足，所占比例过低，难以满足部分家长购买优质教育服务的择校需求。此外，全国高度统一的课程体系与教育质量评价指标，导致“千校一面”“万人一书”，而适应学生不同个人秉赋、家庭文化背景、兴趣特长的特色学校比例过低，这进一步压缩了家庭和学生自主择校、自由发展的空间，加剧了传统重点校的竞争。二、扩大多样化优质教育供给、提供更多选择机会是缓解择校现象、减轻学生课业负担的治本之策(一)择校现象有着强大的社会需求和群众基础择校愿望最强烈、承担择校成本能力最强的是精英阶层与中高收入及独生子女家庭，择校现象背后有深厚的利益机制驱动，仅靠科学教育观念的宣传和政府的行政干预无法使其得到缓解。择校现象只能“疏”，无法“堵”。(二)加大各级政府对教育基本公共服务的投入各级政府应保障所有公办中小学的办学条件、生均事业费和师资水平达到国家基本标准，尽快改进薄弱学校，推进区域内城乡义务教育均衡发展，这是缓解择校现象的基础条件。(三)创新机制，扩大优质教育供给，满足部分家庭择校需求相比于一般教育，优质、特色教育的培育和运行需要更多的资源投入和更高的运行成本，单纯依靠政府资源和财力难以满足人民群众日益多样化的优质教育需求。政府的责任是为广大人民群众提供基本的公共服务，教育主管部门不能鼓励择校，公共财政和纳税人的钱不能用于建设利于择校的优质学校；满足民众的择校需求可以借助社会力量，通过多元化办学、学校多样化发展等途径来实现。缓解择校现象的根本出路在于利用市场机制充分调动各种社会和私人资源，扩大多样化的优质教育供给，为择校者提供由家庭分担全部或大部分教育成本的教育服务。三、扩大优质教育供给的思路与目标(一)基本思路我们要认真学习党的十七届六中全会公报和檄育规划纲勤的精神，加深对“健全充满活力的教育体制”重要性的认识，全面推进与社会主义市场经济体制相适应的教育体制机制改革。党的十七届六中全会提出，“促进文化事业和文化产业同发展”“大力发展公益性文化事业，保障人民基本文化权益；加快发展文化产业，推动文化产业成为国民经济支柱性产业”“扩大文化消费”。文化比教育具有更强的意识形态性，既然中央全会认为事业、产业可以共同发展，那么这一理念也可为教育发展提供借鉴和参考。因此，我国应大力发展教育事业，适度发展教育产业，通过扶持民办教育和深化办学体制改革，形成政府办学与多种社会力量办学、公办教育与民办教育共同发展的新局面。政府、企业、社会和家庭都要增加对教育的投入，鼓励有支付能力的家庭为子女接受优质、特色和更长年限、更高层次的教育埋单。政府应鼓励行业、企业、社会团体等机构参与公办学校办学，探索将少部分供需矛盾尖锐、生均办学成本高的重点校、名校转制为准自收自支的全民事业单位，做到不吃“皇粮”、少吃“皇粮”，将节省下来的财政拨款用于改进薄弱学校；政府还应鼓励重点校、名校与企业、社会团体合作举办或承办政府资助与家庭分担成本相结合的特色、小班化实验分校。 (二)中期目标深化教育投入体制改革，推动政府、企业、社会和家庭共同扩大教育投资与消费，使我国教育经费总投入占GDP的比例赶上人力资源开发先进国家的水平，是扩大优质教育供给的中期目标。教育总支出占GDP的百分比，也就是一个国家每年新创造的国民财富用于教育的比例，表明了国家在分配总体资源时对教育的重视程度。2010年，我国全社会教育总支出仅占GDP的4．9％，远低于2007年OECD成员国家6.2％的总体水平，更低于美国(7．6％)、以色列(7．4％)、韩国(7．0％)等人力资源开发先进国家的水平；甚至低于马来西亚(8．0％)、泰国(6．8％)等少数发展中国家的水平(见表1)。教育经费是教育事业发展的物质基础。我国要在2020年基本实现教育现代化，就必须同时完成扩大各级教育普及、推进教育公平、提高教育质量三大任务，这需要巨大的财力支撑，一定要大幅度提高教育总支出占GDP的百分比。为实现扩大优质教育供给这一目标，首先政府要加大对公共教育服务的投入，争取未来十年财政性教育投入占GDP的比例每年增加0．1个百分点，即由2010年的3．7％提高到2020年的 4．7％左右。在2005—2010年期间，根据教育优先发展的方针，我国财政性教育投入占GDP的比例提高了0．8个百分点，应该说未来十年再增长1个百分点是可以做到的。但是，只靠政府一方面的努力是不够的，要实现全社会教育总经费达到GDP的7％，还需要企业、社会和家庭共同扩大教育投资和消费，争取使非财政性教育经费占GDP的比例在十年间也增加1个百分点，即由2010年的1．3％提高至2020年的2．3％左右。在1995—2005年十年期间，通过可供居民选择的民办教育和公办转制校的发展，随着非义务教育成本分担政策实施，我国多渠道教育投入由1995年的467亿元迅猛增长为2005年的3258亿元，其占GDP的比例由0．8％提高至1．8％，十年期间也增加了1个百分点。实践证明，社会教育投入的潜力是很大的，通过教育体制机制创新，调动企业、社会和家庭扩大教育投资与消费的积极性，非财政性教育经费在2020年达到GDP的2．3％左右是完全可能的。据《中国统计年鉴2011》资料，目前，全国城乡居民储蓄已突破30万亿元(年均递增4万亿元左右)，加上居民拥有的债券和股票共10万亿元左右，全国城乡居民家庭的现金资产总值已达40万亿元左右，其中1／4的中高收入家庭(1亿户左右)户均拥有20万元以上的现金资产，人均年收入在3．5万元以上，他们中的多数人愿为孩子接受优质教育进行投资与消费，具有很大的教育消费潜力。借鉴文化发展的运作模式，我国教育事业与教育产业也应该协同发展。由于教育为每个公民提供在社会上生存、发展的基础知识与能力，教育服务比文化服务具有更强的公共性，政府提供的人人可以享受的福利性供给比例应大于等价交换的、选择性的市场机制供给比例。关于我国教育的福利性供给与市场机制供给的比例以及教育事业供给与教育产业供给的比例关系，笔者认为可作如下设想：财政拨款的教育事业供给占教育总供给的2／3左右，以保障教育的基本公共服务和教育公平；学校、家庭和企业之间以等价交换原则购买非义务教育和选择性教育服务的市场机制供给占教育总供给的1／3左右，以重点满足企业培育高素质、实用型人才和中高收入、独生子女家庭高出平均成本的多样化优质教育需求。大力发展教育事业、适度发展教育产业的“两条腿走路”模式，适应我国社会主义初级阶段和实行社会主义市场经济体制的国情，有利于调动全社会资源扩大优质教育服务的供给。上述设想仍然是以政府公共财政供给为主、社会私人市场机制供给为辅的教育投入构成，并非教育整体的产业化。(三)长远目标各级政府应积极推进民办学校、企业、社会参与举办承办的公立转制校的发展，扩大由家庭负担大部分成本的、可供选择的优质、特色、多样化教育服务的规模，满足不同经济、文化背景家庭及不同秉赋、兴趣和特长学生的择校需求，借以分流和缓解传统公立重点校、名校、实验学校的压力。从全球范围看，世界各国都存在择校现象，其中大多数国家都允许甚至鼓励家长、学生选择由私人负担部分或全部成本的私立学校与法人机构、社会团体承办的特许公立学校，通过公立学校、私立学校、特许学校之间的竞争提高办学质量和效率。依据国际组织的统计资料，我国2008年小学、初中、高中学生选读私立学校的比例远低于世界主要发达国家(见表2)。就我国各省、市、自治区的情况来看，浙江省通过深化办学体制改革，实现了“政府公办”“国有民办”“完全民办”“公民联办”“集团连锁”“名校办民校”“政府托管”“独立学院”“中外合作办学”等各种办学模式的共同发展，“使学校体系更为丰满，满足了不同能力、兴趣的学生接受适当教育的要求，满足了公众对教育特色、质量和内容的选择性需要，使受教育者能够选择合适的教育”(表3)。为了扩大可供人们自由选择并由家庭分担必要成本的优质、特色、多样化教育的规模，缓解择校难问题，并遏制日益严重的各种校外、课外补习班、培训班现象，逐步改变以权力择校、关系择校的不良风气，唯一的治本之策是深化办学体制改革，扩大可供选择的优质教育供给。基于浙江省的经验推断，笔者认为经过5-10年的努力，全国可供居民自由选择的民办和转制型学校占同级学校的比例可达到如下目标：小学由目前的5％提高至10％左右；初中由目前的8％左右提高至15％左右，普通高中由目前的10％左右提高至20％-25％。当然这是全国平均数，大中城市和经济发达地区的比例可以高一些。国家通过推进义务教育公立学校的均衡发展，并通过体制机制创新，发展多种形式的民办教育，扩大和满足选择性教育的需求，择校热会自然降温，更多中小学生就可以从过重的课业负担中解放出来。 [本文系国家自然科学基金2008年度重点项目“新型国民教育体系构建与公平教育实现机制研究”(项目编号：NSFC70833004)研究成果]

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