食品行业协会的食品安全治理功能及其优化
[摘 要]食品行业协会具有自身特有优势的治理功能，如果创造条件让其充分发挥在食品安全治理中的作用，食品行业协会将有利于从源头上维护食品安全。 [关键词]食品行业协会；食品安全；功能；优化 [中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）09 — 0019 — 02 加强企业自律监管可以从源头上减少“问题食品”的产生，但是，单个企业行为具有强烈的工具理性倾向，会产生对广大消费者不利的负外部性，因此，要强化企业的自我监管作用，需要规避单个企业的道德风险，发挥食品行业协会的自我监管作用是企业自律的重要途径。食品行业协会是由食品行业的生产经营者自愿组成的、为维护会员共同利益，承担相应社会责任，按照行业章程开展活动的自治组织，在食品安全治理中有着重要作用。 一、食品行业协会在食品安全治理中的功能 （一）“内行人”具有的信息优势 每个食品行业都有自成一体的生产技术、流程和专业要求，所谓“隔行如隔山”，外行人很难弄清其中奥秘，比如食品消费者，他们往往只能作事后判断，通过自己的消费体验来验证食品好坏，这就难免滞后性的弊端，所付出的代价也是不可估量的。食品行业协会由食品生产经营者组成，他们都是掌握食品信息的“内行人”，熟知食品生产各个环节的信息，具有其它监管部门和消费者所不能比拟的信息优势，如果食品行业协会能够以食品安全为己任，积极主动地承担起维护食品安全的社会责任，他们所具有的信息优势将转化为强大的监管优势，从生产源头来通过自律监管把好食品安全关。 （二）“经济人”具有的互相监督功能 食品生产经营者为实现利润最大化而努力控制成本，低成本的“问题食品”自然成为一种逐利手段。行业内降低成本的方法不会成为一已独有的秘密，行业内的竞争者之间都有相互学习与模仿的趋势，如果缺乏自律监管的话，“劣币驱逐良币”法则会使整个行业共同保守“问题食品”这个行业秘密，如果存在食品行业协会的第三方监管的话，业内学习与模仿的过程将会新增一个内在的互相监督机制——行业协会的“经济人”思维考虑的是行业共同利益，“问题食品”会损害行业声誉和长远利益，而这正是会员所要极力维护的内容。食品行业协会为会员的互相监督提供了组织平台，会员可以通过这个平台来实施行业监督和奖惩措施，因此，食品行业协会能够超越短视经济思维，以更为长远的“理性经济人”眼光来看待行业发展，行业协会的“理性”在于通过会员的互相监督来平衡各方利益，同时确保行业长远利益。 （三）“行规”的强大制裁功能 如前所述，食品行业协会的目的要维护行业长远利益，个别生产经营者危害到食品安全时，其实，他的个体行为也使整个行业面临巨大的负面影响，换言之，整个行业可能会因个别行为产生的“多米诺骨牌”效应而轰然倒塌。食品行业协会的互相监督机制可以发现“害群之马”，而由会员共同制定、认可的行业内部规定则为纠正和惩治“害群之马”提供了依据。与正式法律法规不同的是，“行规”往往保持特别的行业色彩和传统印迹，具有法律法规所没有的约束功能，除了经济处罚外，“行规”还使会员对“害群之马”产生冷落、孤立和排斥行为，在商品流通日益重要的当下，失去同行的联系和支持将很难再有立足之地，另外，“行规”最为严厉的处罚是剥夺某些“害群之马”的从业资格，对于生产经营者而言，这无疑具有强大的约束作用，正是“行规”的这些强有力的约束和制裁功能，对国家正式法律法规作了补充和完善，把生产“问题食品”的可能性大大降低了。 （四）非政府组织与政府的良性互动 食品行业协会作为非政府组织，具有其存在和发展的必要性，从治理理论来看，它能够发挥一些特有的治理功能，而这些功能往往又是政府的治理弱项，从食品行业协会的运行效果来看，它也在很大程度上做好了那些政府“想做又做不好”的事。确实，面对众多分散的食品生产经营者，政府的监管效能是很难尽如人意的，如果政府通过食品行业协会所发挥的媒介与桥梁作用的话，一方面，政府相关部门可以大大降低监督成本，提高监管质量，另一方面，食品行业协会也可以得到政府的指导和支持，提高协会的自治能力。总之，食品行业协会与政府相关部门的合作治理，可以实现政府与社会层面的良性互动，放大各自的治理功能，使食品安全得到更有力的保障。 二、限制食品行业协会功能发挥的因素分析 （一）自我监管的行政干预过多，依附性较大 长期以来，受全能型政府的思维影响较深，很多政府部门对“管制型”政府行政模式还较为迷恋，这对于公民社会的培育是很大的障碍，就食品行业协会而言，政府部门往往对其进行过多干预，很多时候在政府威权之下，食品行业协会办的也是政府“差事”，要根据政府意图来行事，成了政府相关部门的执行者。这就造成了一些食品行业协会主体意识欠缺，社会责任感逐渐弱化，参与公共事务的热情和积极性也受到打击。更有甚者，少数地方政府可能通过操纵食品行业协会来达到干预和影响行业发展的目的，这就远远地脱离了食品行业协会自律自治的初衷，行业内的从业者也会因为政府的过多干预而失去加入协会的动力，较低的自愿“入会率”显然使协会失去了对整个行业进行自我管理的威信，也会导致协会的其它组织功能的弱化，最终使得食品行业协会名存实亡，成为一种形式上的“摆设”。 （二）自我监管的能力不强，规范性较差 处于成长阶段的食品行业协会亟待加强自身能力建设。首先，从行业协会的会员构成来看，会员的能力本身就参差不齐，一些会员加入协会也仅仅是出于从众心理，或是“应付差事”，对于协会事务参与较少，影响了协会整体组织管理效能的发挥。其次，从行业协会的物质资源来看，总体情况是办公条件较差，所需设备缺乏，办公经费也比较有限，这些都限制了行业协会的发展。此外，食品行业协会内部管理不完善也是制约协会发展的一个重要问题。协会内部管理较为松散，管理行为相对随意，对于协会活动的计划、会员间的协调，重要事务的决策等方面都缺乏规范化，在制定相关规章制度的时候，有时会出现既当运动员，又当裁判员的现象，从而妨碍协会自我监管职能的有效发挥。 （三）自我监管的支持力度不够，自治性较低 食品行业协会没有专门法律来规范其权利、义务与责任，缺乏制度支持与保障，这是限制其发展的制度瓶颈。另外，食品行业协会经费有限，有限的会费收入在开展活动时往往容易捉襟见肘，政府对于食品行业协会的财政支持是比较欠缺的，缺乏制度化的针对行业协会的财政支出规定，偶尔的经费拨款数量也是非常有限的，因此，资金缺口导致食品行业协会很多活动无法正常开展。再有，食品行业协会缺乏政府相应的技术和服务支持。食品行业协会在进行自我监管的时候，受制于有限的办公条件，一些食品检验项目是不能进行的，只能交由政府专门的检验部门，但在具体办理过程中，又没有相应的协调与配合机制来开展，限制了协会的监管效率。此外，食品行业协会缺乏学习与培训的机会，政府组织的学习与培训没有形成常态机制，往往是蜻蜓点水，流于形式，不能真正提高行业协会的能力素质。 三、促进食品行业协会发展的思考 （一）培养食品行业协会的社会意识，提高自我监管的积极性 要树立食品行业协会的社会责任意识，应做好这几方面的工作：第一，要做好宣传鼓动工作，提高参与意识。要做好食品行业协会和广大会员的`宣传鼓动工作，让他们认识到自己在维护食品安全方面具有的重要作用和特别优势，另外，广大生产经营者参与到行业协会中，积极参与和配合行业协会的活动，既可以更好地维护自身利益，创造公平竞争的市场秩序，又能对维护食品安全发挥积极作用。同时，行业协会要通过有效的利益协调和分享机制，让会员体会到加入行业协会具有实实在在的好处，这样才能真正提高会员的参与意识。第二，要做好职业道德教育工作，提高责任意识。食品行业协会要加强自身职业道德教育，帮助会员转变落后的生产经营观念，改变法制观念欠缺的状态，树立维护食品安全的社会责任，从源头上来避免“问题食品”的产生。第三，要做好观念转变工作，提高服务意识。食品行业协会作为食品生产经营者的利益代表，一方面要树立为广大会员真诚服务的意识，另一方面，作为生产经营者与消费者沟通的媒介与桥梁，也要树立为广大消费者服务的意识，确实发挥好对本行业的自律监管作用。 （二）加强食品行业协会的自身建设，完善自我管理与服务功能 食品行业协会需要加强对会员能力素质的教育培养，一方面要积极争取政府相关部门进行定期教育培训，另一方面，要形成内部的常态学习机制，通过教育培训加强协会成员的法制观念、掌握食品生产安全标准，了解行业发展新动态，树立维护食品安全的社会责任与职业道德，从整体上提高行业生产经营者的能力素质。其次，食品行业协会应该努力拓宽筹资渠道，争取政府、其它社会团体、公益基金组织等对行业协会的经济支持，另外，食品行业协会也应加强自身“造血”功能，在内部建立一个合理的会费收支制度和会员奖惩机制，通过内部经济手段来提高经费收入，在扩大资金来源的基础上，协会应努力改善办公环境，特别应购置必要的仪器设备，提高协会自我监管的物质技术力量。最后，食品行业协会应该健全和完善内部管理机构与制度。在机构设置上要遵循决策、执行、监督机构的独立，提高自我管理效能，加强协会内部的自我监督，完善协会的各项管理制度，使协会真正成为一个勤洁高效的自治组织。 （三）加大对食品行业协会的支持力度，营造“协会自治”的良好环境 首先，应该加大对食品行业协会的政策支持力度，一方面，国家应该加快关于行业协会专门法律法规的立法进程，完善行业协会管理的制度环境，另一方面，地方政府应对行业协会给予相应的优惠措施，在行业协会的成立审批、日常管理方面应减少不必要的管制，给其一个自我成长发展的宽松环境。其次，政府应主动鼓励和引导食品行业协会的发展。特别是对于一些企业规模较小、较为分散，缺乏重点企业带头组织的行业，政府应该发挥引导作用，鼓励这类食品行业建立自治组织，培育自我监管的行业力量。再有，政府应加大对食品行业协会的资金支持力度，可以制定支持行业协会发展的专项资金制度，给予其现金支持，也可以通过政府财政购买途径，购置相关的设备、公办用品等，对其进行物资支持，通过这些方式缓解食品行业协会的资金压力，创造一个良好的经济环境。最后，政府应加大对食品行业协会的服务力度，为其提供必要的教育培训服务，技术和业务方面的配套服务，法律政策方面的咨询服务等，通过政府服务来提高食品行业协会的自治能力，使其发挥在公共领域中的应有作用，弥补政府的一些治理弱项，实现食品行业协会与政府部门在食品安全治理中的良性互动。 〔参 考 文 献〕 〔1〕 郭琛.食品安全监管：行业自律下的维度分析〔J〕.西北农林科技大学学报：社会科学版，2010，（05）. 〔2〕 葛自丹.食品安全中的行政主体——服务重于监管〔J〕.理论探讨，2010，（06）.
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