我国环境民事公益诉讼原告资格探究
摘 要：随着社会工业经济的不断发展，环境污染不断加剧，这对民事环境公益诉讼是一个巨大的挑战。为此，但2012年新民诉法修改增加了环境公益诉讼的内容，但其中对诉讼主体只做出了泛泛的规定。逐步阐明“环境民事公益诉讼”之含义，并通过现行立法和司法实践阐释实践中民事环境公益诉讼主体的范围，分别从检察机关、公民、行政机关、其他组织4类主体进行深入理论探究，并对未来关于民事环境公益诉讼的立法做出合理性建议。 关键词：公益诉讼；环境公益诉讼；诉讼主体 中图分类号：D91 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）14-0268-03 一、我国环境民事公益诉讼概述 环境民事公益诉讼制度在近几年被社会广泛呼吁。目前，全国有77个环保法庭，但是却少有公益诉讼案件起诉。其原因有很多，但是其中最重要的原因就是诉讼原告资格不明。所以，在探究原告资格之前，首先应了解环境民事公益诉讼的含义及其理论基础。 （一）环境民事公益诉讼的含义 公益，亦称公共利益，英文中为Public interest，源于希腊语中的pubes，其含义是身体和情感或智力上的成熟，尤其指人们超越自我关心或自我利益而关注和理解他人的利益。依据公益诉讼的性质可将其分为行政公益诉讼、民事公益诉讼和宪法公益诉讼，三者核心的区别在于起诉对象之不同；依部门法角度来划分，公益诉讼可分为宪法公益诉讼、行政公益诉讼、民事公益诉讼、经济公益诉讼、环境公益诉讼等。本文所提出的环境民事公益诉讼即在行为违反环境法部门法时，对直接侵害环境的民事主体提起诉讼。 环境民事公益诉讼其权力来源是基于环境权。环境权是指法律上的权利，即法律赋予法律关系的主体在其生存的自然环境方面享有的某种权益。环境权是权利义务相统一的，所以，人民除了有享有环境权的权利，也有保护环境不受污染的义务，因此，环境权是环境诉讼的基础。我国传统的民事诉讼理念认为，民事诉讼主体应当符合“直接利害关系”原则，但正因为环境权某种程度上超出了私权的范畴，这就成为了适格原告提起环境公益诉讼的权利基础。在环境民事公益诉讼中，一般是判决被告停止污染破坏环境的行为、治理或恢复受污染破坏的环境，因此，其目的在于阻止污染行为，恢复自然环境。这就是环境民事公益诉讼的具体含义。 （二）我国环境民事公益诉讼原告资格沿革 我国环境民事公益诉讼原告资格在立法上随着公益诉讼的从无到有经历了非常曲折的历程，与此同时立法上的空白也使得司法实践面临极大的困境，一度造成了全国77个环保法庭零案件的窘境。 2005年颁布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》一定程度上推动了地方对于环境公益诉讼规范的进程。云南、重庆、贵州等地建立了环境法庭的试点，很多地方司法机关对于公益诉讼的原告主体资格进行了规定。例如，贵阳市人大通过的《贵州市促进生态文明建设条例》第二十五条规定“检察机关、环境资源管理机关、环保公益组织、生态环境和规划建设监督员”为诉讼主体。昆明市出台的《关于建立环保执法协调机制的实施意见》和海南省司法机关发布的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的`实施意见》都规定了公益诉讼的主体。但客观地说，以上皆违反我国《立法法》的规定，诉讼和仲裁制度属于法律保留事项，原告资格只能由全国人大及其常委会通过法律予以设定。 民诉法修改前，司法实践中大部分的公益诉讼的案件是不予受理的。例如，著名的松花江水体污染一案，人民法院以诉讼原告主体不适格为由没有立案。而为数不多的公益诉讼案件中，2008年的“两湖一库管理局诉贵州天峰化工案”是行政机关作为原告胜诉；2008年的“湖南望城县检察院环境公益诉讼案”是检察院为原告进行公益诉讼；2011年的“中华环保联合会诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂环境污染案”则是为数不多的以社会团体为原告的环境公益诉讼案。2012年的“蔡长海诉龙兴光系清镇市屋面防水胶厂”一案是中国首例公民诉讼胜诉案件。但值得注意的是，以上几案中，有三案都是贵州省清镇市人民法院环保法庭审理的。 2012的《民事诉讼法》修改为民事公益诉讼的发展带来了一个契机。其第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条使得公益诉讼不再是无源之水、无本之木。尽管如此，55条的不完善和不确定性仍是显而易见的，其对公益诉讼原告主体更加具体的规定还需后续立法加以支持，导致了其在短时间内没有办法真正适用，因此，需要法律进一步完善规制民事环境公益诉讼的主体。而探究环境公益诉讼主体的理论和价值，对于后续法律对于其原告资格的具体规定有着重要的意义。 二、我国环境公益诉讼原告资格观点及理论分析 从司法实践中可以看出，我国公益诉讼原告大致有四种不同的类型，即检察机关、行政机关、社会组织、公民。然而其原告资格在理论上是否是适格主体存在很大争议，但首先要明确一点，主体是否适格和是否适用于我国法律，这其实是两个连续的问题，要逐步分析。 （一）检察机关不适格，立法要否定 对于检察院的主体资格在学术界存在广泛争议。大多数人认为，应当借鉴美国的检察官诉讼制度，即当涉及联邦的利益时检察官可以提起诉讼的制度；而且当公共利益遭受侵害时，国家得诉讼解决之。然而英美法系与大陆法系在法律制度体系上存在着很大的差异。如按照美国的法制，由行政机关发起的环境公益诉讼均由政府部门的公社律师负责进行，而美国的检察机关就是行政机关的内设机构，代表政府行使职能。然而在我国，检察机关独立于行政机关，主要行使刑事方面的公诉职能，其目的在于惩罚犯罪；与此同时，检察机关的在刑事诉讼上的代表国家利益的公诉权是出于对侦查权以及审判权的制衡。 环境民事公益诉讼是特殊的民事诉讼，而民事诉讼重要原则在于程序公平，而原被告双方的地位平等是程序公平的重要体现，当被诉方多为公民或者法人时，原告若为以国家为后盾的检察机关，那么将一个普通的民事诉讼置于刑事诉讼的严厉境地，就违背了民事诉讼公平解决争议的初衷。因此，检察机关并不是适格的原告。 然而，很多人对于原告是否适格在所不问，仅仅觉得检察机关进行公益诉讼可以弥补行政机关的不足，有国家强制力的威慑力，可以作为环境利益的最后保护人，从而认为检察机关应当在未来的立法中成为法定的原告。但对此笔者并不以为然。 笔者认为，正是检察机关与行政机关的相互独立，倘若同时确立二者原告资格，那么就造成了职能上的重叠，可能出现互相推诿、怠于行使职能的情况。不仅如此，如果从发现环境污染事实寻找责任人到收集证据、起诉都由检察院一手包办，这对检察院的能力是一个巨大的挑战，而扩大检查机关的规模，对国家和社会都是巨大的负担。且民诉法修改后，检察机关对于民事诉讼的监督权进一步扩大，检察机关如何能够“避嫌”，一旦赋予其民事公诉权，无疑违背了检察制度的初衷。 （二）公民适格，立法要限制 传统理论认为，只有“直接利害关系人”才得就他人对自己利益侵害提起诉讼，所以公益诉讼的发展一直踌躇不前。笔者认为，公民是适格的原告，应当适用公共信托理论，公民作为环境权主体，当然有资格提起诉讼。很多学者也支持这种理论。 “公共信托”最早产生于罗马法，其基本含义是：空气、河流、海岸、荒地等均是人类的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的而通过“信托”的方式由国家和政府持有。美国萨克斯教授将此理论进行发展，即任何一个公民得依据信托财产不得任由私人侵害的原则，向法院提起诉讼。这种观点被广泛适用。例如，美国的《综合环境反应、补偿与责任法》107条对此进行了规定，“公民得依据环境法中的公民诉讼条款，在政府等自然资源受托人未向法院提起恢复原状或金钱赔偿之诉时提起‘公民诉讼’。”因此，公民当然是环境公益诉讼的适格主体。 公民没有被法律纳入适格主体的原因主要有两点：（1）公民诉讼资质太过有限。收集证据的能力，其费用的负担，法律的专业水平都会增加败诉的可能。（2）防止滥诉的发生。由于在环境公益诉讼中，起诉人不是或不全是为了自身的权益，而主要是为了国家、社会利益。因此可能存在假借环境公益诉讼之名而谋取个人经济补偿的滥诉现象，而司法机关很难审查诉讼主体是否是以公益为目的。 因此，不将公民纳入公益诉讼主体符合中国的现状，有助于维持司法稳定，实现公共利益最大化的目标。 （三）行政机关适格，立法要细化 根据公共信托理论下国家环境权的权利义务对等原则，行政机关作为国家的代表，是公共信托的受托人，因此行政机关是适格的原告主体。对此学术界几乎不存在争议。有的学者认为，在我国行政机关具有极大的处罚权，那么，再赋予其诉讼的权利实际上是重复的。 笔者认为，诉讼权利具有与行政权不同的意义，尤其是行政机关的行政处罚权与以诉讼途径禁止侵害恢复原状这两种维护环境的手段并不重叠，由于我国行政处罚确立的是过错归责原则，因此，环境行政处罚适用过错责任原则。但很多情况下，非因过错而造成国家及社会利益的重大损失的情况时有发生，在不能使用行政处罚权的情况下，行政机关职能通过诉讼的手段去维护人民和国家的利益，那么，此时环境公益诉讼成为了必然的选择，因此赋予行政机关公益诉讼权是有必要的。 我国的现行法中符合民事诉讼法55条“法律规定的机关”的只有2000年的《海洋环境保护法》第九十条第二款的“行使海洋环境监督管理权的部门”。而未来的立法要在体系庞杂的行政机关中选择合适的原告主体，但现实中存在行使环境监督管理权的部门之间职能重叠交叉，统一管理部门与分管部门职权划分不清，机构设置重复等问题，究竟由哪一部门代表国家提起生态损害索赔仍需法律予以明确。颜运秋教授曾提出“国家特设机关为职务上或者公益上的当事人”，笔者认为，“国家特设机关”在法律选择上应当遵循有权性和地域性。 具体而言，有权性即指法律所选择的环保机关应当有行政管理权和监控权，这些机关往往下设检测监察部门对环境的监控，便于发现问题，调查取证。而地域性则具体指，当环保部门往往有主管机关和分管机关时，分管机关选择对所发生污染情况最了解、可最直观接触案情的行政机关主体作为公益诉讼的主体，更有利于维护管辖区域的环境权益。 （四）其他组织适格，立法要规制 民事诉讼法55条认定了“其他组织”为公益诉讼法定的原告，公益组织成为诉讼主体，其优势十分明显。当行政机关怠于行使行政权力和诉讼权利时，公益组织成为了最优化的主体选择，尤其是在环境民事公益诉讼中，绝大多数的被告都是具有一定经济实力的法人，公益组织无论在经济实力和精力上都比公民个人更加具有优势。因此，当前公众强烈呼吁赋予公益组织原告资格。 然而，如今诉讼中诸多困难向公益组织的能力发出挑战。一方面是诉讼成本高。例如，从云南曲靖铬渣污染案来看，公益组织自然之友付出了巨大的成本，聘请专业机构进行环境评估鉴定，报价从几十万到几百万不等，但“很多草根组织，一年的预算也只有几十万元”，极大增加了很多小型公益组织因经济负担过重而败诉的风险。另一方面是专业法律团队的缺失。当前只有一些大型的公益组织有专门的法律团队，如中华环保联合会自身设立了专门的法律环境服务中心，由中心的律师志愿者担任诉讼代理人。然而更多的公益组织并不具有专业的法律团队，那么其资质应当受到法律的限制。 因此，由于当前社会公益组织规模参差不齐、行政管理机制不完善，哪些组织适宜提起民事诉讼，应当一方面要保证其具有优秀的律师团队，另一方面要保证其具有一定的经济实力。要解决这两点，笔者认为，可以尝试从行政准入和审前审核两方面去保证原告的诉讼实力。在公益组织申请成立之初，由行政机关对其资质进行实质审核，避免发生鱼目混珠的情况。同时，司法机关在审理案件前对于公益诉讼案件之原告资格进行审核，以防止滥诉的发生。 现在，在消费者侵权之公益诉讼方面，法工委民法室正在抓紧修改消费者权益保护法。而在人类生存环境每况愈下的今天，环境公益诉讼的主体也应该快速地被纳入到法律中，以促进社会各界行动起来保障每一个公民的基本权利。公益诉讼的规定给了公益诉讼立法一个良好的开端，虽然现在对于公益诉讼的制度建立并不完善，但是，公益诉讼的主体从实践中的不规范到现在立法中的初具方向，则预示着未来公益诉讼的良好发展。 参考文献： [1] 颜运秋.公益诉讼法律制度研究[M].北京：法律出版社，2008. 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