我国城镇低收入家庭住房政策

时间：2021-11-05 15:01:22 资料我要投稿

我国城镇低收入家庭住房政策

和谐社会社会

我国城镇低收入家庭住房政策

丁明慧

（南京大学公共管理学院

江苏南京

210093）

摘要：从20世纪90年中期开始，我国政府陆续推出国家安居工程、经济适用房、廉租住房等政策，尝试解决低收入家庭的住房问题。随着我国城镇住房制度改革向住房商品化、社会化迈进，低收入家庭的住房矛盾突出。

Abstract:Startedfromthe20thcentury90yearintermediatestage,OurcountryGovernmentpromotedcountrypoliciesin-expensivelyoneafteranotherandsoonhousingprojectforlow-incomefamilies,economytobesuitableroom,torenthousing,theattemptsolvesthelowincomefamilyaccommodation.Alongwithourcountrycitieshousingsystemreformtothehousingcommercialization,thesocializationmakesgreatstridesforward,lowincomefamilyhousingcontradictoryprominent.

关键词：低收入家庭住房政策公积金制度

keywords:LowincomefamilyHousingpolicyCommonreservefundsystem

作者简介：丁明慧，女，南京大学公共管理学院2008级硕士研究生,研究方向：社会保障。

【中图分类号】C913

【文献标识码】A

【文章编号】1004-7069（2009）-10-0145-02

一、城镇低收入家庭住房政策的演变

我国城镇低收入家庭住房政策的演变开始于20世纪70年代末80年代初，大致可分为三个阶段：

——1993年的探索阶段1、1986—

这一时期的主要特点是针对低租金制提出了以大幅度提租补贴为基本环节的改革思路。1988年2月国务院印发《关于在全国城镇分批推行住房制度改革的实施方案》，确定了房改的目标、步骤和主要政策，对全国房改的工作进行了部署，标志着我国住房制度进入了整体方案设计和全面实施阶段。11991年11月，国务院下发《关于全面进行住房制度改革的意见》，这是我国住房制度改革的纲领性文件，明确了住房制度改革的指导思想和根本目的，制定了房改的总体目标和分阶段目标，提出了房改的四项基本原则，规定了房改的十二大政策，要求1992———1993年在全国范围全面实施住房制度改革。1991年，上海率先建立住房公积金制度，1992年起，北京、天津、南京等城市相继建立符合本地实际的公积金制度。这时公积金制度主要以发放住房建设贷款为主，以缓解各城市资金短缺的问题。

——1998年的创新阶段2、1994—

1994年7月国务院办法《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，房改确立了新体制的框架，确定了从制度创新入手解决住房问题的道路。基本内容是把住房投资由国家、单位统包的体制转变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把单位建设、分配、维修、管理住房的体制改革为社会专业化的体制。把住房实物分配的方式变为以按劳分配为主的货币分配方式；建立以中低收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度等。肯定了住房公积金制度在住房分配机制的转换、住房保障体系的建立及推动住房建设发展的地位和作用。

二、我国城镇低收入家庭住房政策发展问题1、廉租房制度发展问题

（1）、廉租房制度发展不平衡

廉租房制度与2003年开始实施，但到2006年，仍有13个省

（区）没有将廉租房制度建设纳入省级人民政府对市（区）、县人民政府工作的目标责任制管理，70个地级以上城市没有建立廉租房制度，有122个地级以上城市没有建立严格的申请审批程序。

（2）、廉租房制度需要合理的收入线

住房保障主体的认定，个人收入水平的确定需要做详细的调查，因此，收入线的划定难度较大。当前我国各地的低收入家庭的界定标准并不统一，各城市出台的廉租房政策针对的对象是低保户、困难户，城市中既买不起房又非低保的家庭则不在廉租房保障的范围内，这些家庭虽不享受民政部低保，却无力通过市场手段购买商品房来改善居住条件。

（3）、资金来源缺乏

链子放在实践中大部分资金主要来源于住房公积金增值收益，政府财政资金未能得到有效落实。廉租房是一项社会公益事业，也是政府的一项保障工程，财政资助应是廉租房工程资金的基本来源。但是这种资金的来源应随着市场经济的完善及政府职能的转变逐渐让位于市场，由市场进行调控。政府只负责政策的制定和监督政策能否落实。在住房商品化的进程中，如何调整政府的支出结构，将低收入群体的住房问题真正列入政府的支出预算中，以保障稳定的资金来源已成为廉租房制度建设中的重中之重。

（4）、廉租房制度缺乏专门的管理机构，缺乏对低收入家庭信息的收集和动态的管理

低收入家庭的住房保障工作涉及多个部门，是一项复杂的系统工程，需要各部门密切配合。但是目前部门间协调机制还不够明确，相关政策还不完善，收入申报、住房档案等相关制度还不健全。

1996年，《关于加强住房公积金管理的意见》明确了住房公积

金是职工个人住房基金，规范了住房公积金管理体制，从而进一步推动了住房公积金制度的发展。在这一阶段，住房公积金制度已全面建立，公房出售政策基本完善，经济适用房发展迅速，住房金融体系逐步形成。

2、经济适用房制度发展问题（1）、供应总量不足

国家统计局数据显示，2004年全国经济适用房投资占房地产总投资比例不超过5%，2005年底，同比下降8%。不少地方停止了

经济适用房的建设。一些仍在建设经济适用房的城市主要面向拆迁户定向供应，没有面向社会中的应保障对象。

（2）、投资计划和用地计划缺乏充足的资源保证

经济适用房免收土地出让金和减免行政性事业收费，按法律规定，这两项应归地方政府所有，在中央政府没有为经济适用房提供补贴的情况下，各地政府不愿意把土地用于建造经济适用房。

3、1998年7月起的全面形成阶段

1998年7月，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改

革、加快住房建设的通知》，进一步明确了住房制度改革和住房建设的方针、政策。明确提出在1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。除了重申经济适用房政策外，还针对“最低收入家庭”提出了“廉租房”政策。

改革与开放2009年第10期

障资金的比例不得低于10%。为保障资金的落实，政府相关部门要加快制定《住房保障条例》，以加强政策的权威性，明确住房保障的责任条款，保证政策的执行，建立对各级政府、主管部门实施住房保障的推进机制和责任追究机制。

另外，随着经济增长和地方财政收入的增加，国家要有相应政策，确保城镇廉租住房财政预算资金到位，还要通过其他方法拓宽融资渠道，如政府发行住房建设公债等专门筹措廉租住房建设资金。首先，政府可以在廉租房建设中引入“房地产信托基金”，以解决廉租住房建设的资金渠道问题。房地产投资信托基金一般是通过信托方式集合社会闲散资金，聘请专业人士投资、经营管理，并以租金收益回馈投资者。

（3）、建设标准缺乏有效控制

按照规定，经济适用房的面积中套在80平方米，小套在60平方米左右，而实际上，超过80平米的户型占多数，且装修豪华，偏离了中低收入家庭的真实需要，减少了有效供应，加大了政府负担。

（4）、地方政府监管缺位

经济适用房政策推行不力，很大程度上源自地方政策执行者的不作为。因经济适用房的监管成本太高，在经济适用房立项、开发建设、销售乃至消费的各个环节中，政府对开发商的诸多行为缺乏监管。

3、公积金制度发展问题（1）、分配不公，济贫不力

目前收入有两极分化的现象，但是公积金的缴纳仍沿用以前的方法，使得收入分配中的不合理现象又完全体现在住房分配方面，造成两极分化。高收入者由于缴存比例和基数高，有稳定的偿还能力，容易获得低息的住房公积金贷款，而多数中低收入者由于缴存比例和基数低而买不起房。

（2）、功能单一，功能减弱

住房公积金在个人积累模式下具有良好的'成长性。目前的国内的公积金仅仅作用于住房保障，功能特别单一，对市民的住房保障作用有不断减弱的趋势。

（3）、覆盖面有限

部分企业不为职工缴交公积金。在《住房公积金管理条例中》规定的缴存对象没有将城镇个体职业者、自由职业者、钟点工等非单位从业人员包括在内，带有很强的单位所有制特征，公积金制度基于工作就业的职业福利，绝大部分非正规就业或失业的中低收入者被排除在外，而他们可能是最需要保障其居住条件的人群。

3、完善经济适用房保障对象的进入机制和廉租住房保障对象

的进入、退出机制

由于我国各地居民收入差异性很大，目前国家还没有一套科学的划分居民收入的可执行的标准。但是，每个城市都可以制定相应的定量指标，并结合相关因素，制定适合当地情况的居民收入划分标准并公布于众，这样就可以在广大群众的监督下把居民收入线逐步划分准确。另外，地方政府要对购买经济适用房的家庭进行有效的审核。地方政府必须专设部门，连同买房人所在的单位或街道，一起充当审核者的角色，政府部门应该在经济适用房买受资格的审核中起主导作用。

廉租住房保障对象的进入、退出机制的完善可以从以下三个方面完善：第一，科学划分家庭收入水平和住房困难标准。廉租住房保障对象的家庭收入标准和住房困难标准，应由地方政府按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平一定比例，结合城市经济发展水平和住房价格水平确定。廉租住房保障面积，应由地方政府根据当地家庭平均住房水平及财政承受能力等因素确定。廉租住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积实行动态管理，地方政府每年向社会公布一次，以避免政策扩大化的出现。第二，建立严格的审查、登记及征询制度，防止住房保障对象认定出现偏差。政府应对需要保障住房的对象进行严格中的审查，其对象必须是以民政部门或房地产管理部门登记在册的家庭；同时还必须向社会发布公告，以征询社会的意见。第三，建立家庭收入档案和复审制度。每隔一段时间对原保障对象进行重新认定，只有符合条件的方可继续享受廉租住房政策。

三、完善我国城镇低收入家庭住房政策的建议

1、改变经济适用房补贴方式和严格控制经济适用房面积，发

展可支付租赁住房，解决城镇居民“夹心层”问题

在实际生活中，存在一个既买不起经济适用住房，又不能成廉租住房对象的群体，即“夹心层”。我国目前推行的经济适用住房制度，实质上是国家把住房社会保障的费直接补给房屋建设单位，开发建设单位把房屋建设起来以后，以较低的价格卖给应当享受住房补贴的人群。“补人头”就是把住房保障金或者住房补贴费用，按照一定的标准，以货币的形式，直接补贴到每个应当享受补贴者的头上，然后享受补贴者用自己的收入加上住房补贴，到住房市场上购买或租赁自己愿意购买或租赁的住房。如果我们实行“补人头”的方式，就能够提高“夹心层”的购买力，从而有助于解决“夹心层”问题。另外,政府要根据当地城镇居民收入水平以及土地供应状况，制定科学、合理、符合实际的经济适用房面积和造价控制指标，对开发商建设经济适用房的过程进行全程监控，以免出现因经济适用房面积过大会造成房屋总价过高而导致“夹心层”的出现和开发商牟取暴利现象的发生。

4、我国城镇低收入家庭住房政策发展的路径

首先，重新定位政府职能，增加对低收入家庭住房保障的政策倾斜，回归到低收入家庭住房保障中的主导地位，集中精力解决低收入家庭的住房短缺问题；其次，加强政府调控市场的能力，建立合理有序的房地产市场。政府要成为构建住房保障体制的主体，在当前的情况下，政府应该用政策手段创新房地产市场调控机制，纠正房地产市场产品结构失衡、向中高档严重趋利用向的问题。引导房地产市场合理资源，减少资源浪费，开发适合当前我国国情的多层次居住产品形态，建立房地产市场高中低档产品按需分布的格局。

2、运用中央财政对地方政府进行补贴，多渠道筹措资金

现在的经济适用房政策，实际上是地方政府买单，因为作为经济适用房的土地是无偿划拨的，相关费用是由地方政府承担的，所以地方政府建设经济适用房的积极性不是太高。中央政府应该运用中央财政对地方政府进行有效的补贴，达到资源的优化配置，从而让地方政府有能力和热情去贯彻实施经济适用房政策。中央政府应该运用中央财政对地方政府进行有效的补贴，达到资源的优化配置，从而让地方政府有能力去贯彻实施廉租住房保障政策。

地方政府要根据廉租住房工作的年度计划切实落实廉租住房保障资金：一是地方财政要把廉租住房保障资金纳入年度预算安排；二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后全部用于廉租住房建设；三是土地出让净收益用于廉租住房保

参考文献：

[1]沈建忠,季如进,陆克华.房地产基本制度与政策.北京:中国物价出版社,1995.11

[2]周江.关于进一步完善我国住房保障制度的政策建议.中国房地信息,2006(8).42

[3]易忠.浅议我国城市廉租住房建设存在的问题及对策.经济问题探索,2007(6):134

——全球本地化视角的研究.中国劳动社[4]林闽钢.社会政策—

会保障出版社，2007

注释：

[1]沈建忠,季如进,陆克华.房地产基本制度与政策.北京:中国物价出版社,1995.11

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