论农村中小金融机构监管的有效性
2011/
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论农村中小金融机构监管的有效性
黄向阳
摘要：为了促进农村金融的发展，需要提高农村中小金
融机构监管的有效性。为此，有必要明确农村中小金融机构监管有效性的基本内涵。农村中小金融机构监管的有效性有其特殊的内涵，这决定于农村中小金融机构与金融监管机构之间信息不对称的程度和农村中小金融机构的监管目标。
关键词：农村中小金融机构；监管目标；监管有效性中图分类号：F832．35文献标识码：A
文章编号：1001－490X（2011）2－037－03
作
者：湖南大学金融管理研究中心博士研究生；湖南，长沙，
410079基金项目：国家社会科学基金项目（09BJY104）
中国银监会在2008年6月公布的《农村中小金融机构行
政许可事项实施办法》中将农村中小金融机构具体界定为包
括农村商业银行、
农村合作银行、村镇银行、贷款公司、农村信用合作社、农村信用合作社联合社、农村信用合作联社、省（区、市）农村信用社联合社、农村资金互助社在内的金融机
构。截止2010年6月末，我国共有55家农村商业银行、
205家农村合作银行、
214家村镇银行、8家贷款公司和26家农村资金互助社相继获准开业；组建了25家省级联社，重组设立了县（市）统一法人信用社2047家，占全部县级信用社2174家的94%。农村中小金融机构的多样化在为农村经济注入了
生机和活力的同时，
也对金融监管工作提出了新的要求。正确把握农村中小金融机构监管有效性的内涵是一项基础工
作，
有利于推动关于农村中小金融机构监管有效性的研究，本文拟作必要的探索。
一“监管有效性”的文献综述
巴塞尔银行监管委员会在1997年发布并于2006年修改
的
《有效银行监管核心原则》（CorePrinciplesforEffectiveBank-ingSupervision，简称《核心原则》），是在监管体制方面最具影
响力的指导性文件。《核心原则》强调对银行实施有效监管，
分七个方面提出了一系列建议，促使监管部门在更为合理、规范的条件下实施金融监管，防范金融风险。这些建议涵盖了外部市场环境、银行制度及内部控制系统、监管部门等监管体
系中的主要因素。《核心原则》为监管部门有效地实施监管提
供了一个良好的参照系。对照该原则及其评价方法进行自我评估，已成为各国发现和解决本国银行监管缺陷、提高银行监管有效性的重要途径。
除《核心原则》之外，近些年来，国内外一些学者对监管体
制进行了研究。MarcQuintynandMichaelW．Taylor（2002）指
出，具有一定责任的独立监管会使得银行监管更有效、更具竞
争力、
更健康、结构更严谨。Barth，Caprio和Levine（2003）对152个国家的监管作了实证分析，并全面地验证了银行监管有
效性问题，
认为监管部门的独立性能使银行监管运行得更好。王红伟（2005）指出：有效监管是一种包含风险监管、资本约束监管以及持续监管等内容的监管。史纪良，王兆星等（2005）概括有效银行监管框架包括银行监管部门所制定的一系列规则，银行监管部门的监控和监督，激励结构，市场纪律和市场
监控，政府干预、救助失败银行机构，银行的公司治理结构安排，监管部门的纪律和责任七个方面的内容，为达到监管的有效性，需要这七个方面的有机融合，不能有任一方面的偏废。
另外，一些学者使用收益成本法对监管有效性进行了研究，具有代表性的研究主要有：R．ToddSmith（1998）通过建模研究，得出如下结论：银行业竞争性增强可以提高经济活动的
水平、
减轻经济周期的严重性，而银行业监管在维护银行业稳定的同时，
可能妨碍了银行业竞争。因此，执行银行业监管政策应该考虑这一政策给宏观经济运行带来的成本。DouglasD．Evanoff（1998）计算了银行业监管给美国银行业带来的效率损失，其结论是因投入扭曲造成的成本占总成本的不到1%。英国金融服务局（FSA）在其官方网站发布了一系列关于成本
收益分析法（costbenefitanalysis，
CBA）的研究报告（1999—2004年）。这些报告指出监管者应该以收益成本分析法为基础对一系列可选方案的边际收益和成本进行定量和定性分析，
筛选出在现实条件下的最佳方案。陈建华（2002）认为金融监管的有效性考虑的是达成金融监管目标的成本与收益的比较。阎庆民（2002）认为银行监管效率评价标准包括银行监管机构在处理有问题银行和化解银行风险时的工作效率以及银行促进经济发展方面的贡献程度两方面。刘晓勇（2007）把银行监管的有效性定义为达成监管目标的成本与收益的比较。
鉴于监管的收益成本分析法中成本和收益难以量化，以及我国相关数据的缺乏，我国的一些学者在收益成本分析的思路基础上提出了成本有效性分析法。该方法采用目标完成的程度（即监管的有效程度）替代了金融监管的收益，避免了金融监管收益难以确定的难点，从而在总体上能运用其来判断金融监管是否有效。周道许（2000）采用目标完成程度与付出成本的比例作为衡量监管有效性的标准。孟艳（2007）认为银行监管有效性的内涵是指银行监管能否以较低的成本实现各种公利目标。
上述国内外关于监管有效性的研究一般是局限于针对整个银行业的监管，对于农村中小金融机构监管有效性这一专
门领域的探讨鲜有人涉及。因为我国农村中小金融机构在支持
“三农”和县域经济方面发挥着重要作用，为了保证我国农村中小金融机构正确的经营方向和可持续发展，需要确保对
其监管的有效性，
故有必要深入地探讨农村中小金融机构监管有效性的基本内涵。
二农村中小金融机构特殊性分析
（一）农村中小金融机构数量较多，差异较大
我国农村中小金融机构现有两类八种形式。一类是农村合作第一文库网金融机构，这一类机构从20世纪50年代开始存在直至延续至今。经过2003年的改革，现今形成了五种农村合作金融机构，即农村信用社联合社、农村信用社统一法人社、农村信用社、农村商业银行和农村合作银行。这类机构的法人机构由2003年改革前的3．5万家减少到2008年末的5500家，但仍占全国银行业法人金融机构总数的98%以上。另一类是新型农村金融机构，是从2006年银监会实行调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策后出现的，包括三种机构，分别是村
镇银行、
贷款公司、农村资金互助社。截止2010年6月末，共有248家新型农村金融机构。随着农村金融改革与发展的进一步深化，可以预见农村中小金融机构的数量还会增加。在
今后相当长的一段时期，
将有不同类别的、更多的农村中小金融机构，将以股份制、股份合作制、合作制等多样化的产权模式出现在广阔的国土上。农村中小金融机构数量众多，分布很广，规模大小不一，作为法人机构，其经营管理水平、人员素质和资产质量表现出相当大的差异。总体说来，农村中小金融机构在金融业仍是一弱势群体，监管的难度较大，监管的成本较高。
（二）农村中小金融机构发展过程复杂，包袱较重我国是一个发展中大国，经济发展的不平衡和部分地区
经济状况的落后，
使得地处落后地区、边远地区的农村中小金融机构也出现不同程度的困难。现有的农村中小金融机构大多是从农村合作金融机构演变而来的，走过了50多年的`发展
历程，
其管理体制历经了多次大的调整，管理体制、产权模式和股权结构都较为复杂。许多农村合作金融机构本身经营水
平低、管理混乱，环境差、成本高，加上承担了“行社分家”、处
置农村合作基金会等事件的变革成本。这些因素使得农村中小金融机构积累了大量的不良资产。至今，还有不少县（市）的农村中小金融机构的不良资产高达两位数，甚至有的在40%以上。据统计，资本金为负的农村合作金融机构在各省市自治区仍占有相当高的比例。这些情况使得农村中小金融机构的资本充足率、拨备覆盖率、贷款集中度等主要监管指标离要求差距很大，提高了监管的难度。
（三）农村中小金融机构服务对象特殊，社会责任重大前些年，许多国有大型银行、股份制商业银行实行扁平化管理和战略转移后，农村的网点不断收缩，贷款权限上收，县
域的金融发展受到制约，
存差不断扩大。地处县域为农民提供金融服务的主要就是农村中小金融机构。在解决“三农”问
题和县域经济缺乏资金的情况下，农村中小金融机构承担着为农业增产、农民增收和农村经济发展提供必要的金融支撑
的重任，可谓“一农支三农”，承受了不能承受之重，可谓责任
重大。因此，在对农村中小金融机构进行监管时，应充分考虑到该类机构的历史地位和社会责任。
（四）农村中小金融机构经营成本高，金融风险大农村中小金融机构的客户分散，贷款额度小，经营成本高，业务风险大，收益相对低。在经营领域方面，目前农产品
市场尚没有全面放开，
农村经济并不是完全的市场经济，农产品剪刀差普遍存在，金融机构要完全按市场化经营也存在困难。在风险转移机制方面，目前农村地区担保机制不健全，农
业保险应用不普遍，
农户缺乏有效的抵押品，风险很难有效转移。在信用环境方面，当前农村信用建设滞后，征信体系尚不发达，逃废债时有发生。2008年末，全国银行业金融机构涉农贷款不良率是其平均不良贷款率的近3倍。农村中小金融机构是农村信贷投放主体，涉农贷款占贷款余额比例近70%，对其进行监管时应在考虑其社会责任的基础上，再充分考虑其
相关指标增量与存量的关系、
动态与静态的关系、商业性融资与政策性融资的关系，等等。
（五）多数农村中小金融机构法人治理机制欠完善，改革任务重
建立现代金融企业制度以保障其可持续发展是农村中小金融机构改革的最终目标。2003年开始的新一轮农村信用社
改革，
重点是通过对农村信用社产权制度改革来完善法人治理结构。在产权改革方面，相当多的是将原农村信用社产权制度改制为股份合作制，或者改造为农村合作银行，或者保留农村信用社的名称。尽管股份合作制比合作制有进步和改善，但这种产权模式仍然不利于建立符合现代金融企业制度的法人治理结构。股份制改造是完善农村中小金融机构法人治理结构的核心。而基于农村中小金融机构在产权和法人治理方面的现状，决定了农村中小金融机构改革是一个逐渐推进和不断完善的过程。如何推进农村中小金融机构不断改革并最终建立现代金融企业制度也是农村中小金融机构监管工作的重要内容之一。
三
农村中小金融机构监管有效性的基本内涵
如上所分析，农村中小金融机构有其特殊性，这些特殊性
决定了其监管应有其特殊的内涵。我们认为，
这特殊的内涵又决定于农村中小金融机构与金融监管机构之间信息不对称和农村中小金融机构的监管目标。
（一）农村中小金融机构与金融监管机构的信息不对称目前，我国农村中小金融机构与金融监管机构的信息不
对称十分严重，
远远强于其他类型的金融机构。这是由以下原因造成的。一是分布分散，与金融监管机构分置于异地。绝大多数农村中小金融机构是处于县域的一级法人机构，其分布地域很广，甚至处于偏僻山区，而金融监管机构的最基层单位处于市州中心城市，通常两者相距甚远，不便于信息的转递。二是获取信息难度大，信息质量不高。一方面，农村中小金融机构管理基础薄弱，金融信息库不健全，而且缺乏现代化的信息收集、处理和报送手段，金融监管机构很难从其取得完
备的相关数据和信息；另一方面，
农村中小金融机构贷款对象大都是农户和中小企业，常常不能提供所需的信息，主要依靠软信息进行贷款决策，而软信息不易转递。三是职员的业务素质相对较差，操作风险较高。由于历史原因，农村中小金融机构职员的平均学历较低，来源复杂，缺乏系统的业务培训。因此，在其信贷业务中，存在更多的逆向选择、道德风险和操作风险，导致这些现象发生的相关人员往往又会刻意规避金
融监管机构的监管。
（二）农村中小金融机构的监管目标“监管”是政府的监管机构为了保证各金融机构公平、有
效的竞争和整个金融体系的安全和稳定运营，
按照公开性原则和公正性原则，对所有金融机构的总体经营活动进行规范和检查。一般的银行监管目标是：监管的日常目标，即维护整
个银行业体系的安全性和稳定性；监管的战略目标，
即保证银行业市场的公正、效率和竞争性；监管的成本约束，既监管机构在实现监管的日常目标和战略目标的过程中，在一定的监管成本基础上追求监管效果。
我国农村中小金融机构作为县域经济发展极的重要金融支撑，对解决二元经济结构问题负有重要的历史使命。因此
农村中小金融机构监管的目标应有其特殊的内涵。第一，
促使农村中小金融机构能持续、稳定地为县域经济提供服务。农村中小金融机构必须立足于县域经济，其功能应定位于服务县域内的经济发展极、服务区域内优先发展的产业、服务中
小规模的“三农”资金需求者。第二，保证农村中小金融机构
的安全性。农村中小金融机构应选择合适的产权制度模式和
风险内控机制，
以确保其在为县域经济和“三农”服务的同时，做到风险可控。因为中小企业和“三农”业务具有高风险性，应确保农村中小金融机构建立有效的风险分担机制。第三，防范农村金融市场产生系统性风险。通过建立农村金融市场和农村中小金融机构的信息监测网络，实施宏观审慎监管和微观审慎监管，以防范和控制系统性金融风险。第四，在农村金融市场合理地引入竞争机制。通过组建新型农村金融机构，或通过兼并、重组等方式，在县域适当增加农村中小金融
机构，以增强农村金融市场的活力和县域金融机构的工作效率。第五，主导农村中小金融机构股份制改革，并规范其在改革过程中的行为，以利于最终建立现代金融企业制度。第六，以最小的成本实现上述目标。
（三）农村中小金融机构监管的有效性第一，降低信息不对称的程度。通过科学、合理、实时的监管，
应能有效地降低金融监管机构与地方农村中小金融机构的信息不对称程度。这一有效性表现在实时地、比较清楚地掌握了地方农村中小金融机构的资产负债结构、资金的流向和资产的质量。通过可能的手段和相对低的成本，运用现场监管和非现场监管的方式，克服条件的约束和被监管对象
分散的困难，
最大可能地获取必要的监管信息，建立相应的数据库，最大可能地降低信息不对称。
第二，农村中小金融机构对“三农”和县域经济的支持程度。农村中小金融机构对“三农”和县域经济的支持程度，反映了监管机构的相关工作力度。涉农贷款的数量及其增长率，涉农贷款占全部贷款的比例，乡镇营业网点覆盖率，县域新增农村金融机构，资金流出县域的比例，县域外贷款占比等等指标都能反映农村中小金融机构服务于所在县域的情况。
第三，农村中小金融机构稳定运营程度。监管性的资产负债比例管理是实现农村中小金融机构安全性、流动性和效
益性“三性平衡”从而确保其经营稳定性的有效手段。合理的资产负债比例管理监管指标体系是必要的，应当坚持实施，并随着金融生态环境的变化作适当调整。为了防范农村金融市场的系统性风险，需设立若干指标进行压力测试，并建立预警系统。上述指标体系的实现程度反映了农村金融安全监管的
有效程度。另外，
促使农村中小金融机构通过不断改革，建立现代金融企业制度，
是维持农村中小金融机构稳定运营的基础，由于现代金融企业制度的核心是产权制度，因此促进农村中小金融机构进行股份制改造的措施及效果也是评价监管效果的重要内容。
第四，监管的激励和约束效应。考虑到农村金融市场相对薄弱，
农村中小金融机构的现状存在诸多问题，对于反映被监管对象工作效率的指标，监管工作的有效性不宜过多采用存量指标，而应多采用增量指标，从而能真实地反映监管的激
励和约束效应，
并能产生积极的效果。例如，资本收益率、不良贷款率、涉农贷款比例、存贷款比例、农户小额信用贷款信
用证发放率等等指标都可采用增量指标进行考核，
由此反映监管的有效性。
第五，监管机构实现监管目标的成本水平。考察监管机构实现监管目标的成本水平，可以将反映被监管对象降低信
息不对称的程度、对“三农”和县域经济支持的程度、稳定运营程度以及监管的激励与约束效应的相关指标与反映监管成本的指标进行比较，
即运用比例指标进行分析。应注意到，这里所提被监管对象一般不是指单家农村中小金融机构，
而是辖内农村中小金融机构整体。在具体作目标完成程度与付出成本比较时，在监管部门内部需进行分类考核或分部门考核。
四
相关建议
（一）针对农村合作金融机构差异较大的特点，监管机构应实行统一监管标准框架下的分类监管。一方面要对农村中小金融机构实施分类监管和达标升级。对不同地区、不同类
型的机构，
按照因地制宜、区别对待、梯次推进、逐步达标的原则加以推进。另一方面，
统一监管标准和考核的指标体系。目前，农村中小金融机构监管在资本充足率的口径、不良贷款的分类标准、大额贷款比例等主要指标上存在含糊不清的现
象。对监管标准和监管要求的语言描述均不统一，
就会造成金融机构风险底数不清，影响和降低了监管的有效性。
（二）建立完备的农村中小金融机构监管指标体系。为了
提高和考核农村中小金融机构监管的有效性，
需针对我国农村中小金融机构的特点、发展现状和社会责任，围绕监管目标，根据可实现这一目标的途径和方法，建设完备的农村中小
金融机构监管指标体系。通过这一监管指标体系，
激励和约束农村中小金融机构的行为，
同时也提高监管机构自身的工作效能和降低监管机构自身的工作成本。
参考文献：
［1］彭建刚、吴玉梅：《论我国农村小额信贷的跃迁式发展》，求索》2010年第5期。［2］刘晓勇：《银行监管有效性研究》，社会科学文献出版社2007年出版。
［3］周鸿卫、文慧：《小银行视角下的农村信用社股份制改造研究》，《中南财经政法大学学报》2010年第4期。［4］孟艳：《我国银行监管的有效性问题研究》，经济科学出版社2007年出版。［5］阎庆民：《中国银行业监管效率分析》，《金融研究》2002年第8期。
（责任编辑：余小平）
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