从机构监管到功能监管的中国金融法制发展路径
摘 要：近年来，我国金融业得到快速发展，金融监管模式作为金融业健康发展的基础和保障也日益受到关注。在分业经营的管理体制下，我国实行的是机构性金融监管模式。而实践中，混业经营却成为一种不可阻挡的趋势，机构性金融监管的问题不断凸显。因此，从我国金融创新背景下机构性金融监管出现的问题着手，引出功能性金融监管的优越性，再从金融业的混业经营、金融法律制度的变革以及金融人士的培养三个方面对我国实现功能性金融监管模式的条件进行阐述。
关键词：金融监管；机构监管；功能监管；发展路径
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）20-0265-02
我国金融体制和金融监管制度的形成与发展，经历了几十年的演变，演变过程大致经过了计划经济时期、中国人民银行统一监管时期和机构监管时期这三个阶段。但是我国现行的机构性金融监管模式在实践中存在着一定问题，功能性金融监管逐渐进入公众视野。
一、金融创新背景下我国金融机构监管出现的问题
机构性金融监管模式的存在有其合理性，具体表现为以下两个条件：第一，证券、保险和银行的业务具有明显的区别，在监管方面也理应得到不同的对待；第二，证券、保险和银行实行严格的分业经营。只有这两个条件存在，机构性金融监管才能很好地发挥作用，这时的金融产品是“你是你，我是我”。我www.unjs.com国在建立金融体系的过程中，证券、保险和银行等业务存在明显不同，对各个金融机构的监管也是“分门别类”进行的，因此我国实行了机构性金融监管。但随着金融创新浪潮的推动，金融功能实现的方式出现变化，金融产品的功能更是“你中有我，我中有你”。金融机构的金融功能在金融创新浪潮的冲击下，处于变化之中，金融机构性监管开始出现问题。
第一，金融监管领域出现监管真空或监管重复。“机构模式”监管强调的是每一种类型的金融机构都能够在与它存在明确对应关系的金融监管机构的监管下进行金融活动。这种监管策略形式上保证了每一个被监管对象得到了监管，防止了监管漏洞的出现。但是在现实的金融交易中，尤其是在金融创新的大背景下，各个金融机构之间的业务界限日益模糊，跨行业的金融创新产品层出不穷。传统的做法已不能保证对这些金融创新产品进行有力监管。同时，实践中金融创新产品的交叉现象使得各个金融监管机构难以共同参与、协商。如果某一个金融创新产品发展态势较好，那各监管部门对其监管的状态很有可能从互相推诿转变为争先恐后，对该金融创新产品的监管则由监管真空转变为监管重复。
第二，金融监管的风险由局限于各个行业趋向于整个金融业。在分业经营的条件下，各个金融机构之间不存在业务交叉的关系，金融风险一般局限于各个行业内部。但在金融创新产品浪潮的推动下，金融业逐渐走向混业经营，金融风险伴随金融业务的跨行业经营而潜伏在不同的金融行业之间。一旦这种新型的金融产品发生风险，传统的监管模式并不能建立有效的应对机制。这种情况极易诱发多个金融行业的风险，进而引发整个金融领域的风险。
第三，机构监管会阻碍金融创新的发展。在传统的机构监管模式下，监管机构无法对跨行业的金融创新产品实施有效的监管。金融创新产品作为金融业务领域的新生事物，它的成长、发展必定会遭遇到现有力量的束缚。同时，金融监管者主观上厌恶风险，具有规避风险和责任的本性。在这种情况下，金融监管机构的管理层大多会通过行政手段来限制金融创新产品的发展。
第四，机构监管模式落后于我国的金融实践，易引发金融机构的道德风险。在金融创新产品日益涌现，金融监管却没有与之相适应时，金融机构为追求自身利益的最大化，就会利用现有监管机构的漏洞实施损人利己的行为，增加金融机构的道德风险。面对一种金融创新产品，原有的法律法规并没有对金融机构的各种义务作出明确规定；出现问题时，金融机构也能够以法律没有规定，甚至是自己也不清楚为借口来推脱责任。这种落后的金融监管模式会加大金融机构的道德风险，使得金融系统的风险也随之加大。
二、功能性金融监管的优越性
针对金融观点的缺陷，哈佛大学教授罗伯特·莫顿（Robert C·Medon）和滋维·博迪（Zvi·Bodie）于1993年提出功能观点（functional perspective）。他们认为，金融机构的变化大于金融功能的变化，从金融功能的角度建立金融体系更能应对未来金融发展的趋势。与机构性金融监管相比，功能性金融监管具有以下优势：
第一，功能性金融监管能够防止金融监管“真空”和监管重复。功能性监管关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，从而有效地解决金融创新产品的监管归属问题。按照哈佛大学罗伯特·莫顿（Robert C·Medon）和滋维·博迪（Zvi·Bodie）的观点，金融体系的基本功能的变化幅度和速度是远远小于金融机构的变化幅度和速度的。所以，在这种情况下，按照金融体系的基本功能建立的功能性监管模式下的各项监管政策和监管规则是具有更好地稳定性和连贯性的。这样有助于构建一个国家稳健发展的金融体系。
第二，功能性金融监管有利于促进金融创新。功能性金融监管在面对金融创新产品时能够依据其具有的主要功能来确定它的监管机构。这样的监管模式使得新型的金融产品不再游离于法律规范之外，而是受到了金融监管。金融监管机构可以减少因监管不力所造成的金融风险，这种情况就会促进金融创新，至少是不会阻碍金融产品的创新的。
第二，功能性金融监管更符合成本-收益原则。在分析这一原则时，我们可以把金融监管的成本划分为三种：直接成本，守法成本和间接成本。直接成本是指在制定金融监管政策本身时所花费的成本，又可以称之为“行政成本”。这部分成本将为实施金融监管政策所投入的硬件设施成本和对实施该金融监管政策的监管人员的培训成本包括在内。守法成本是指金融机构为了履行金融监管机构指定的政策所需耗费的'成本，如金融机构为此多付出的管理时间、为此设立专门机构的成本。间接成本是指从资金流向的角度看，由于监管的宽松或严厉，限制被监管者的活力或创新所造成的风险扩散，使整个社会福利水平降低的幅度。基于这三方面的成本分析，功能性金融监管可以对现有的金融监管资源进行整合，有效提高对人力资源的利用，降低公众对不同监管机构及其职责的识别成本，进而降低金融监管的成本，提高金融监管的收益。 三、我国实现金融功能监管的条件
研究我国金融监管的模式，一定要在我国特有国情的基础上进行，不能只是在理论的层面上进行论证，因为任何一种制度的存在必有其存在的历史和现实的依据，理论上得到充分论证的制度不一定优越于正在被实践的制度。我国现有的金融机构性监管模式存在一定的问题，功能性监管对完善我国金融监管具有重要的促进作用，但是我国现在仍然不具备实行功能性监管的条件。具体说来，这些条件主要表现在以下几个方面：
第一，我国金融业实行了混业经营。混业经营是指商业银行及其他金融企业以科学的组织方式在货币和资本市场进行多业务、多品种、多方式的交叉经营和服务的总称。混业经营作为选择适用功能性监管的一个前提条件，在我国的金融实践中并没有得到成功。金融控股公司作为混业经营的一种模式，曾经在20世纪90年代初期进行过尝试。当时，我国的大多数商业银行都不同程度地通过全资或参股证券公司、信托投资公司参与了证券和投资业务，尤其是1992年之后，不仅各家专业银行，甚至是人民银行各级分行都开始介入证券、股票、投资、房地产和保险等领域。但是实践结果是，出现了金融秩序的混乱，金融系统内部一系列腐败行为滋生，最终以管理层提出实行严格的分业经营和分业管理的政策结束了短暂的混业经营实践。随着我国金融市场的国际化，金融业的混业经营已然成为一种国际趋势，但是我国现在仍不具备其条件。
第二，我国要建立与功能监管相适应的法律体系。我国现有的金融法律主要为有各自的适用范围。这些金融法律法规与我国金融分业经营的模式相对应。如果我国要采用功能性金融监管，这就意味着我国金融市场要经历一场系统性的法律改造工程，就要对我国的金融法律法规进行相应的调整和整合，如扩展对某些法律概念的理解以应对功能性金融监管模式下不断创新的金融产品。
第三，我国要具有更多、更具专业性的金融实践和研究人才。我国应培养一批既懂得金融业务，又能洞悉资本市场运作规律，具有完善的金融知识和金融创新能力的高素质金融人才，以期建立强大的金融人才市场。对于功能性金融监管模式在我国的适用，需要具有金融知识的专业人士在综合分析我国国情的基础上进行理论上的论证，并提出具有前瞻性的建议。没有前瞻性的政策不能得到长久实施。而且，在金融监管政策实施过程中，也需要专业金融人士的智力支持。不管是对金融功能监管政策的正确解读，还是处理金融功能监管中出现的问题，都离不开专业金融知识人士的指引。
金融业的混业经营是一种国际趋势，也是我国金融业进一步发展的一种理想状态。在这种大背景下，我国现行的是与金融业分业经营实践相适应的机构性金融监管。机构性金融监管的弊端日益暴露促进了我国学者对功能性金融监管的探索。但是，制度变迁是有路径依赖性的，我国从机构性金融监管到功能性金融监管不会是一蹴而就的，需要经历一个过程。等到我国金融业实行了混业经营，建立了与功能性金融监管模式相适应的法律体系，拥有了一大批具有专业知识的金融人才时，我国才具有了实行功能性金融监管模式的必不可少的条件。
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[责任编辑 柯 黎]
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