基于利益相关者的高等教育政策研究论文
摘要：与企业一样，大学是一个利益相关者的联结体。但传统的高等教育政策研究只关乎研究者和决策者，而忽略了高等教育政策利益相关者参与政策问题的合法性与可能性。随着我国高等教育大众化时代的来临和民主化程度的不断提高，高等教育政策的研究和制定必须考虑利益相关者的期望和要求，这是我国高等教育发展与变革的客观需要。
关键词：利益相关者 高等教育政策研究 困境
一、高等教育政策的研究
1．高等教育政策的含义
高等教育政策是指一个国家的政党或政府为实现一定的高等教育目标，解决高等教育问题而做出的策略性规定，它是一个政党或政府的各个高等教育机构和人员以及公民必须遵守的关于高等教育领域的行动规范和行为准则。高等教育政策包括政策主体、政策客体以及政策目标等要素。
高等教育政策主体(Subject)包括参与高等教育政策的制定、执行、评估活动的各个机构和人员。
高等教育政策客体(object)是指高等教育政策发挥作用时所指向的对象，它是社会公共围绕利益关系相互作用所形成的某种与“应有”或“规范”不相一致的状态子系统。政策客体包括三个层次：列入日程的政策所要解决的社会问题；政策发挥作用时所直接指向的规范和制约的社会成员；社会成员之间的利益矛盾或利益关系。
高等教育政策目标是指高等教育政策发挥作用后所应该达到的理想状态，也就是解决高等教育发展过程中已经存在并且危害高等教育健康发展的高等教育社会问题，协调和平衡高等教育发展中的各种利益冲突。政策目标是在政策制定时确定的，它反映政策制定者的主导价值取向，它取决于决策者对问题的把握程度、决策过程中的利益群体冲突和妥协结果以及政策资源配置力度的配置方式。在实行过程中，因种种因素的影响，政策目标常常发生偏离现象。
2．高等教育政策研究的困境
在国内外各种环境因素的共同作用下，高等教育面临着巨大压力和挑战，同时高等教育也面临着越来越多复杂的实际政策问题。如膨胀的入学需求与有限的高等教育规模的矛盾、高等院校的盲目升级与高等教育结构单一的矛盾、高等教育发展不平衡带来教育质量、教育公平等方面的一系列问题。矛盾的深化对高等教育政策研究提出了更高要求，如果高等教育政策研究不能充分考虑各利益群体的利益诉求，无视高等教育发展应有的规律，就会导致更多不必要的问题或矛盾。从当前高等教育大众化的发展来看，我国的高等教育决策还有很多不尽如人意的地方。如高等教育的扩招政策，政府的初衷是为了满足民众要求享受高等教育的迫切愿望，提升国民整体素质，拉动经济增长。但是，随着政策的进一步推进，教育性失业、大学生贬值、高校的负债运营、助学贷款中的诚信危机、高校的同质化等诸多问题却接踵而至。对此，有些高校埋怨说，政策出台时没有考虑学校的承受能力，也没有预见到教育教学质量滑坡以及管理难度增加等问题。而政府部门则申辩说，扩招政策正是听取了一些经济学家的建议制定的。由此可见，随着高等教育与社会各群体关系的日益密切，我国高等教育决策已经成为与高等教育相关的各群体的利益均衡器，教育决策的失误将滋生或激化更多的矛盾。
政府的政策能力的提高主要表现为决策的科学化和民主化程度的提高。决策的科学化主要依赖于决策方法的科学化和政策制定过程的程序化；决策的民主化主要依赖于政策制定过程中所体现的思想民主、制度民主和程序民主，能够充分吸收民众、各种社会团体和政策研究组织的意见。随着政治的愈益民主化，我国的公共政策制定过程更加关注民众的参与，但是由于传统文化的影响和政策制定和执行的不可控性，诸如“拍脑门决策”、“上有政策、下有对策”、政策执行的失真、政策效果滞后等情况依然屡见不鲜。
二、高等教育政策的利益相关者
走出象牙塔的现代大学正融入社会的中心，有一张庞大而复杂的关系网把大学和社会其他主要机构连接起来。作为社会系统网络中的'一个重要节点，大学不可避免与周围的节点——其他组织或个人发生着千丝万缕的联系。认识、加强和改善这种联系，可以促进大学的发展。对此，利益相关者理论为我们提供了一个有效的分析框架。
“利益相关者”的提法起源于企业的“利益相关者合作产权理论”。这种理论认为，公司的投入并不限于股东，供应商、贷款人、顾客，尤其是企业雇员往往都做出了特殊的投资一一自己的专用性资本，都对企业做出资本贡献，因此也都应当同股东一样成为企业的产权主体，有权参与企业共同治理和企业剩余的分配。与企业类似，大学也是一个利益相关者的组织。大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会。也就是说，大学就是由利益相关者组成的社会机构：教师、学生、出资者、政府等是大学的权威利益相关者；校友、捐赠者和立法机构是潜在的利益相关者；市民、媒体、企业界、银行等是第三层利益相关者。
美国亨利·罗索夫斯基曾担任哈佛大学文理学院院长¨年之久，在结束文理学院院长职业生涯之际，他出版了《美国校园文化一学生、教授、管理》(TheUniversityAnOwner’sManual)一书。在书中，亨利·罗索夫斯基列举出大学的四类群体，并就其与大学之间的重要性程度划分为最重要群体、重要群体、部分拥有者和次要群体四个层次，这四个层次包括以下几个方面：
(1)教师、行政主管和学生是大学最重要的群体。他认为：“大学教师常常认为他们就是大学。教学和研究是高等教育最重要的使命，而这使命正掌握在他们的手中。没有教授，就不成其为大学。”此外，行政主管实际上控制着美国大学，“在美国，有许多的董事长、总校校长、教务长、院长、校长、副校长等等，在控制着他们的私人领地。”学生也属于最重要的群体，因为“大学是学校，如果没有学生，学术成就终归会枯萎”。所以，他们应该是学校最重要的利益相关者。
(2)董事、校友和捐赠者是重要的利益相关者。他认为：“他们才是正式决定主要政策的人，他们出钱，因而非常关心‘他们’学校的声誉。”尽管如此，亨利·罗索夫斯基对教师、行政主管和学生，董事、校友和捐赠者还是做了明显的区分。因为后者尽管在学校主要政策上影响很大，但由于他们生活在学校之外，不可能像前者那样影响和关心学校的发展。因此，亨利·罗索夫斯基将这些人归为重要利益相关者群体。
(3)被亨利·罗索夫斯基称为“部分拥有者”的利益相关者。所谓“部分”是指他们只是在特定条件下才成为大学的利益相关者，如政府是科研经费的提供者、向学生和大学贷款的银行家、学校规章制度的调节者，许多学术活动的评审委员会。当政府提供经费资助并制定规章制度和评审学术活动时，就产生了与大学之间的利害关系，因而成为大学的利益相关者。即是政府或议会只是部分利益相关者。
(4)市民、社区、媒体等是可以被纳入次要层次的利益相关者。
当然，利益相关者的分类具有相对性，而且还是动态的。因此，不可将大学利益相关者的分类绝对化。在理解了利益相关者的基础上，我们给“高等教育政策利益相关者”下个定义。“教育政策利益相关者”是指以不同的方式与教育政策问题发生各种联系的，且会因为教育政策而获得或失去资源与利益的个人和团体。它包括个体主体和团体主体；国家公共主体、社会政治法权主体和社会非法权主体、高等教育的实施主体和高等教育政策的评估主体。而所谓反映教育政策利益相关者的利益则主要体现为两个方面：一指当政策利益相关者的利益遭遇社会强势集团的干扰和侵害时，研究者要有敢为人先的精神，要为利益相关者的利益进行辩护；二指当政策利益相关者内部出现利益冲突和对立时，特别是当某些群体为了获取自身利益而不惜牺牲学生利益的时候，研究者必须最大限度地维护学生的利益。因为在教育政策利益相关者当中，最为核心的群体就是学生。
三、面向利益相关者的高等教育政策研究
高等教育政策是高等教育决策者就高等教育政策利益相关者的利益与价值进行分配和表达的活动，它涉及的是决策者与政策利益相关者之间的关系。作为关乎切身利益的问题，高等教育政策利益相关者有理由也有必要参与到教育政策问题的讨论之中，这是他们的权利。而且也只有经由高等教育政策利益相关者的参与，才能提高相关政策的合理性与合法性，使它们更好地获得人们的认同，并妥善地得到贯彻。相比而言，教育政策研究者很多时候只是充任了一种代言人的角色，其任务主要是要通过研究提高决策者和其他政策利益相关者的认识，并促进他们之间的沟通与理解。为了实现这种任务，教育政策研究需要处理好与决策者和其他政策利益相关者的关系，研究者既不能纯粹地作为决策者的“传声筒”，也不能自以为是地将个体主张与公众意见相混淆。教育政策研究是要帮助公众说话，促进他们与决策者对话，而不是自说自话。
当前的很多教育政策研究都存在着这样一种不良的倾向，即研究者习惯于将教育问题归结为决策者、制度或政策的原因；相应地，他们往往也把问题解决的希望系附在决策者身上，强调新的制度安排和政策调整。问题在于：一方面，教育政策问题不仅受既有制度和政策的干扰，还与人们的认识与意识有关；另一方面，需要改变和调整的又不仅仅是决策者的观念和意识，更应包括广大相关行动者的观念与意识，单纯的“自上而下”的政策思维是难收其效的。此外，即便承认决策者对于教育政策问题的解决有着重要的作用，我们也不是惟有直接劝说这样一种方式。韦斯就提出了七种教育政策研究利用的模式，而其中的启蒙模式正是力图通过影响广大公众对教育政策的态度来影响教育决策者，而不是简单地面向决策者。
与原来的以决策者为中心的教育政策学不同，新的教育政策学将以教育政策利益相关者为中心，它不以向决策者提供各种指令性的策略为主要任务，也不轻率地认为可以代表教育政策利益相关者的意图和利益，而是鼓励决策者、研究者和教育政策利益相关者之间的对话。当然，这种研究上的转变并不是轻而易举可以实现的，它既依赖于教育政策研究自身的调整，也需要外部因素的支持。
首先，当前的研究评价制度需要有所调整。在教育研究日益制度化的情境下，教育政策研究的问题不仅仅与研究者的素质有关，还与研究的评价制度紧密相关。可以说，既有的教育政策研究之所以没有确立起面向公众的立场，在某种程度上也是相关评价制度“逼”出来的。一方面，以量取胜的评价导向使得我们研究者不大会花大力气走入教育政策利益相关者当中，而更喜欢坐而论道、“冥思苦想”的知识生产方式；另一方面，以同行和行政者为主的评价主体也会诱导研究者更多地思考如何迎合学术的品位与决策者的口味，而不是考虑教育政策利益相关者的需求。为此，我们就需要从公众观点和研究质量的角度出发，扩大教育政策研究评价的主体，改变教育政策研究评价的标准。
其次，现有的高等教育政策研究模式也要有所变化。当前的高等教育政策研究主要有两种模式：一是研究者根据个人兴趣展开的自主研究；二是由国家资助的项目与课题研究。从高等教育政策问题的重要性和复杂性来看，前者无法满足研究所需的人力与财力。而后者则会在选题、研究过程，甚至研究结论上，受到政府和决策者意愿的影响，难以充分体现研究的公众立场。因此，为了较好地体现教育政策研究的公众立场，我们需要发展多样化的研究模式，如非政府组织资助研究模式。
第三，建立通畅的信息沟通渠道。当前高等教育政策的制定和执行关涉越来越多的群体的利益，只有对决策程序的每一个环节广开言路，充分吸收各利益群体的心声和意愿，才能保证政策内容更加科学合理，政策的实施更加顺利。因此，如何在更广泛范围内吸收学生、家长、工业界、科学界人士的意见是谋求高等教育决策公正公平的重要途径。
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