强化城市规划对房地产开发的指导和调控作用论文
内容摘要城市规划是城市建设的指南，是创造良好的生活环境、工作环境的前提条件。政府必须依靠规划的权威，对社会经济建设进行管理和控制，以协调各方关系，配套建设，维护和提高公众利益，保证社会经济的顺利发展......
城市规划是城市建设的指南，是创造良好的生活环境、工作环境的前提条件。政府必须依靠规划的权威，对社会经济建设进行管理和控制，以协调各方关系，配套建设，维护和提高公众利益，保证社会经济的顺利发展。
一、城市规划与房地产开发的关系
最近20多年来，我国各地都已全面进行了一二轮甚至更多轮次的城镇总体规划，各大城市普遍开展过分区规划，许多地方还编制过区域规划、城镇体系规划。如广州，在2000年之前就编制过广州市域规划，2000年6月广州行政区划调整，花都、番禺撒市改区，纳入广州市直辖管理，随后即邀请全国5家高等级的规划设计单位编制《广州市总体发展概念规划》。
房地产开发，特别是商品房建设是城市建设的主要组成部分之一。房地产开发、商品房建设，当然也要接受城市规划的指导，纳入到城市统一规划之中。但是，城市规划是有层次的，有总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划，后二者又统称为详细规划。各层次的规划对房地产开发的指导作用是不同力度的。一般来说，城市总体规划对房地产开发的指导主要体现在三方面：(1)指明房地产开发用地的方向和地段；(2)确定房地产业的开发规模、时序和步骤；(3)安排房地产项目用地周围的环境和配套设施。分区规划的指导作用更加具体，尤其是在如下二方面要更加明确：(1)确定居住区、片区、组团的划分，大致框定各居住区、片区、组团的用地范围和人口规模；(2)指明各居住区、片区、组团的建筑及用地的容量控制指标。详细规划对房地产开发的指导性、控制性更强，体现在：(1)规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标，规定建筑后退红线距离，建筑间距；(2)提出各地块的建筑体量、体形、色彩等要求。
因此，以为有了总体规划就可以对房地产开发进行完全的指导，或者要求总体规划就做到像详细规划那样来指导房地产开发都是不切实际，也无法做到。
二、规划的“滞后”及其原因
对于房地产开发和建设来说，当前普遍反映“规划滞后”。笔者认为，所谓“滞后”，主要是指“控制性详细规划滞后”。控制性详细规划“滞后”的关键原因是控制性详细规划的'经费由谁来承担的问题。开发商向政府主管规划和用地机关取得开发用地，规划和国土管理部门要求开发商拿出申请用地的控制性详细规划方案，以作审批用地的依据。但这时土地能否取得，开发商心中无数，当然不愿意轻易付出大笔的详细规划设计费。这样一来，就产生三个问题：一是先编制控制性详细规划后出让土地，还是相反？二是应否有二种不同深度要求的控规,一种是土地出让前的概念性的控制性详细规划,一种是土地出让后,开发商再根据市场情况更有深度的控制详细规划?三是不同阶段不同深度的控制性详细规划的费用该由哪一方承担？是政府承担，还是开发商承担。我们常说，城市规划是政府行为，政府的行为是否就该由政府承担规划所需的费用呢？这些问题值得进一步进行研究，并应有明确的规定。
除上述原因外，还有其他造成规划滞后的原因：我国已实行社会主义市场经济体制，但规划体制却基本沿用旧的计划经济时期的模式；城镇经济增长速度快，郊区化的进程一再突破规划的预测；开发商在经济利益驱动下，往往在规划区外进行新的开发；行政区划频繁变动，规划工作一时难以跟上，等等。
由于规划滞后，因此就出现了许多不良现象，如“房地产开发引着规划走”、“开发迫着规划变”、“板块丛生”，开发的现实给城市规划修编和调整造成了困难等等。城市开发建设中也就出现了开发规模过大、闲置土地和空置房过多、开发无序、市政设施不配套等问题。
三、加强规划对开发的调控，引导房地产开发健康有序地发展
城市规划对房地产开发的调控是多方面的、长期的任务，又是经常性的工作。当前宜在如下三方面加强调控的力度：
1、控制商品房开发总量
20世纪90年代初，广东全省房地产高速发展，积压了大量的商品房。2001年全省空置商品房面积1958.5万平方米。至今年6月，空置量仍有1877万平方米。而各地在建的商品房规模仍很大。去年全省在建商品房施工面积突破1亿平方米，可见控制商品房开发总体规模已经很有必要了。
2、控制土地供应量
控制土地供应量，应该做到四个坚持：
①端正城乡建设指导思想。城市建设要坚持走内涵发展与外延发展相结合，以内涵发展为主的道路，严格控制土地供应总量。
②加强城乡建设的综合调控。城市的各类建设用地，如各类开发区、科学城、大学城、工业区、科技园、度假区都要纳入城市统一规划，作为城市建设用地，纳入统一管理。不能将几十平方公里甚至几百平方公里的建设用地，不作为城市用地的范围，不纳入人均用地指标加以控制。
③严格控制建设规模和用地规模。纠正贪大浮夸，盲目扩大城市占地规模和建设规模的现象。
④政府要严格执行国家的法规、政策。在占用耕地上不能化大为小、弄虚作假，违规批地占地。不应为了地方局部利益而置国家整体利益而不顾。
3、控制商品房的开发用地，坚持节约用地
我国人多地少，山地多、平原少，土地后备资源极为有限。中国这个特殊的国情，决定了人均居地面积、城市人均道路面积不能太宽绰，要合理控制每个家庭住宅的占地面积和建筑面积。可是，在不少富裕起来的地方，出现富裕户攀比的建房现象。你盖3层楼，我盖5层房，一家人住数百平方米，甚至上千平方米。许多家庭有独立的别墅，带个很大的花园。还有的家庭占几处几幢豪宅，这不合我国人多地少的国情。实际上，一户人家，3～4口人，使用150～200平方米的住房就基本可以了。
近日有报纸宣传，广州有个“山庄”，占地200万平方米，建1000幢2层豪宅，屋旁还有128～784平方米的超大花园，之间的间距竟达360米的超宽楼距。这样的山庄、别墅、花园，适合我国国情吗？
现在，不少城镇住宅区的道路一味追求宽阔。许多城镇的道路宽度达60米、80米、100米，甚至180米宽的“样板路”也修出了。这样使用土地，与“节约用地”的要求也是很不一致的。道路建设，关键是要路网密度合适，联接方式合理，道路功能明确。单纯一二条道路宽阔，是不能解决交通问题的
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