浅谈美国国会加快推进新一轮商业航天立法论文
2 0 1 5 年5 月堪称美国商业航天的“ 立法季”。美国参众两院不约而同地加快推进新一轮商业航天立法进程，分别审议促进商业航天发展的法案。两院的法案均涉及对现行《美国法典》第51编的相关内容进行修订完善，但众议院的法案进而涉及到太空资源开发等商业航天发展的前沿问题，内容更加丰富而敏感。这些立法活动旨在进一步推动美国私营航天部门创新创业、提升国际竞争力，特别是明确小行星采矿所获取矿物资源的所有权归属，客观上对国际社会以1967年《外空条约》为代表的现行外层空间法律制度形成重大突破，引起各国航天科技界和空间法学界的广泛关注。
美国众议院2 0 1 5 年5 月2 1 日表决通过的《2015年关于促进私营航天竞争力、推进创业的法案》(SPACE ACT of 2015)其实是此前5月13日众议院科学、航天、技术委员会审议通过的四项独立法案的集成品(H.R.2262)。《法案》涵盖商业航天发射、太空资源探索和利用、商业遥感、商业航天办公室等四个部分，其实质是通过法律形式对现行商业航天管理模式实施一揽子改革措施。鉴于“商业遥感”、“商业航天办公室”这两部分内容所涉事项并不敏感，比如提出将商务部下设的“航天商业化办公室”更名为“商业航天办公室”，众议院及其科学、航天、技术委员会就此进行审议和表决时并未发生太多争议;但在审议和表决“商业航天发射”、“太空资源探索和利用”这两部分内容时，却引发了激烈辩论，美国两党政治的体制性特点再次得以彰显。
美国众议院《法案》“商业航天发射”部分的内容较为丰富，其宗旨是对商业航天发射活动提供更好的国家保障，包括确立行业通行标准规范的确定程序、通过认定联邦政府针对第三方损害进行赔偿的额度和延长期限来提升国际商业航天发射竞争力、对商业航天发射许可制度进行改良、对“政府宇航员”、“航天飞行活动参与者”进行定义、对“航天飞行活动参与者”遭受的损失进行赔偿、确立联邦法院和联邦法律对经许可的发射或再入活动的管辖权、对交叉豁免制度重新解释、加强对轨道交通的管理、简化对商业航天发射或再入申请的审批流程并降低相关成本，等等。立法者的争论焦点是确定国家对商业航天企业的保护程度和保护期限，明确商业航天企业的损害赔偿责任和赔偿限额，在国家保护责任、企业自身责任以及相关利益攸关方的权益保护之间取得平衡，并合理分担风险。比如，针对国家就太空游客安全保障正式进行规制之前的宽限期，《法案》的表决结果是，推迟至2025年以后再对太空旅游行业制定相关制度。
在“太空资源探索和利用”相关章节，美国众议院《法案》对“太空资源”、“小行星资源”、“商业太空资源利用实体”等概念进行了定义;确立美国总统及各联邦机构为“太空资源探索和利用”提供便利的义务;强调各类公权力机构对符合美国国际义务的“太空资源探索和利用”行业发展不得构成障碍;促进美国商业实体根据美国现行国际义务探索太空并利用太空资源的权利，并强调此种权利不得受到干扰，而且还应包含转让、售卖上述太空资源的权利。《法案》明确规定，在外层空间获取的任何小行星资源均属获取这些资源的实体机构的财产，这些实体机构拥有与现行联邦法律和美国国际义务相一致的一切财产权利。《法案》同时也规定了争端解决机制：“商业太空资源利用实体”在外层空间应当避免造成有害干扰;一家美国“商业太空资源利用实体”在从事小行星资源利用活动时，如果遭受另外一家美国具有管辖权的实体的有害干扰，有权向后者提起民事诉讼，以便获取适当的法律或公平救济;法院在受理此类诉讼时，如果认定原告的行为符合美国现行国际义务、从事相关小行星资源利用活动的时间在先、所从事的小行星探索和资源利用活动是合理的，应当做出有利于原告的判决。
美国国会新一轮商业航天立法的幕后推手是实力日渐强大的美国私营航天部门，特别是那些急于“走出去”开展小行星采矿业务、但需要获得国家法律保障的美国商业航天领军企业,而国家法律保障的核心是确认地球域外资源的所有权归属原则，为资本的合法逐利行为保驾护航。但美国立法者深知，对太空资源所有权通过国内法加以规制和保护，将可能引起国际法上的争议。因此，上述《法案》甚为谨慎地将财产权限定在小行星资源范围内，而且在多处强调相关利用活动要符合美国现行的`国际义务，以免触发国际社会的敏感神经。事实上，本次众议院《法案》“太空资源探索和利用”部分的前身即为2014年9月在众议院航天小组委员会进行听证的《2014年“小行星”法案》(H.R.5063)，是美国私营航天部门持续游说立法机构的阶段性成果。美国众议院的《法案》实质上确认了对小行星矿物资源的“允许私人所有”和“先取先得”原则，从鼓励有条件的企业积极开采地球域外资源服务经济社会发展这一角度出发固然无可厚非，但与人类进入太空时代后国际社会长期以来形成的一些“通识”却不无冲突。联合国1967年《外空条约》第2条明确规定，包括月球与其他天体在内的外层空间不得由任何国家通过提出主权主张，通过使用或占领，或以任何其他方法据为己有。未被国际社会广泛接受的1979年《月球协定》第11条甚至规定，月球及其资源均为全体人类的共同继承财产(根据《月球协定》第1条，本《协定》所称的月球包括太阳系内地球以外的其他天体，下同);月球的表面或表面下层或其任何部分或其中的自然资源均不应成为任何国家、政府间或非政府国际组织、国家组织或非政府实体或任何自然人的财产;在月球表面或表面下层，包括与月球表面或表面下层相连接的构造物在内，安置人员、航天器、装备设施、站所和装置，不应视为对月球或其他任何领域的表面或表面下层取得所有权;本协定缔约各国承诺，一俟月球资源的开发即将可行时，建立指导此种开发的国际制度，其中包括适当程序在内;所有缔约国应公平分享这些资源所带来的惠益，而且应当对发展中国家的利益和需要，以及各个直接或间接对探索月球做出贡献的国家所作的努力，给予特别的照顾。
美国是1979年《月球协定》的主要谈判国之一，但并未加入该《协定》，该《协定》也并未演变成为习惯国际法。因此，国际社会无法直接援引《月球协定》对其施加国际义务，但未必不能援引1967年《外空条约》确立的原则对美国的立法活动表达严重关切。《外空条约》第1条明确规定，探索和利用包括月球及其他天体在内的外层空间，应本着为所有国家谋福利与利益的精神，不论其经济或科学发展的程度如何，这种探索和利用应当是全人类的事情。美国国会当前的这种立法活动明显是在抛开国际社会“走单边”，虽然在美国国内也是备受争议，其实也未尝不是在同时试探国际社会的反应。目前已经有一些国际知名法律专家对其可能冲击现行国际空间法律秩序表示不安，特别是对航天大国是否由此可能卷入一轮“地外圈地”恶性竞赛和外空“淘金热”表示担忧。国际空间法学会主席、荷兰莱顿大学国际航空航天法研究所副所长汤佳·梅森-斯旺教授日前表示，尽管《外空条约》没有明令禁止到地球域外进行矿物开采并获取所开采矿物资源的所有权，但国际社会必须就此建立共同接受的国际规则;美国众议院的《法案》只能规制美国国内商业航天企业之间的竞争行为，但如果其他国家也到同一天体去开发同一资源，则难以援引美国的国内法去解决潜在的国际冲突问题。
由于以1967年《外空条约》为代表的联合国现行外层空间法律制度诞生于20世纪60、70年代，很多制度规范基于当时的条件只是确立了一些至关重要的基本原则，缺乏执行机制，操作性较弱。当前，由于种种原因，在联合国框架内制定新的外空公约或者推动1979年《月球协定》落地(或经过适当修改后落地)困难重重。在地球资源日益面临紧张甚至逐渐枯竭的形势下，开发和利用地球域外资源实为大势所趋。如何从制度安排上确保此类资源的和平开发、有序开发、安全开发、可持续开发，让投资者在创新创业和承担风险的同时获得合理回报，各国航天立法既要与时俱进，又要与国际法通行原则和规范保持协调。这将是国际社会完善空间治理体系、维护空间活动秩序需要共同面对的新课题。联合国是国际社会制定、完善国际空间法律制度的重要平台。鉴于目前商业航天发展方兴未艾但制度保障明显不足的现状，各国在联合国框架内就商业航天发展的一些前沿问题进行平等磋商，并依据《外空条约》等通行的国际法原则和规范适时制定各国共同遵循的行为守则(CoC)，确保太空资源开发始终在和平利用、均衡利用、可持续利用的轨道上健康发展，将是较为现实可行的问题解决之道。
需要指出，按照美国的立法程序，美国众议院此次通过的《法案》只是立法进程中的一个阶段性法案，尚需经过参议院审议，并与参议院商业、科学和运输委员会2015年5月20日通过的《商业航天发射竞争法案》(S.1297)进行内容整合，两院协商达成一致后再对新法案进行表决;表决如果获得通过，方可提交美国总统签署为正式的法律。而美国总统对两院法案拥有否决权，但参众两院如果再经2/3多数表决，可以实现对总统否决的“翻盘”。因此，本轮美国商业航天立法进程其实刚刚开始。鉴于美国驴象之争、府院之争的政治惯性，上述法案在未来的审议、表决或签署过程中仍然面临诸多不确定因素。
法律是国家、国际社会制定的社会规范，通常具有指引、评价、教育和强制等功能，而美国的“商业航天、法治先行”理念和实践却还能集中体现出法律的战略引领价值。作为首屈一指的世界航天强国，美国从1958年颁布世界首部《国家航空航天法》到2010年在《美国法典》中增设“国家商业航天项目”专编，其成熟的航天法律体系不仅有效保障了美国航天活动的有序开展，也直接描绘了商业航天发展图景，培育了一个新兴产业，甚至在很大程度上引领、影响了国际空间法律体系的构建和发展方向，展现了美国对新生事物的综合治理能力和国际影响力，值得所有后发航天国家深思和借鉴。美国开启新一轮商业航天立法进程，超前部署促进商业航天后续升级发展的制度基础设施，为我们中国航天人平添了一份在“发展航天事业、建设航天强国”语境下建设法治航天的战略紧迫感，是否也昭示着太空资源商业开发时代的全面到来，我们将拭目以待。
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