公共物品供给视角下自然资源国家所有权的限制论文
一、问题缘起：自然资源的权利配置模式
(一)自然资源的公共属性和权利配置模式
公共物品一般指供社会成员共同享用的物品，是与私人物品相对应的经济学上的概念。公共物品具有广义和狭义之分。狭义的公共物品是指纯公共物品(public goods)，即那些既具有非排他性又具有非竞争性的物品。广义的公共物品是指那些具有非排他性或非竞争性的物品， 一般包括俱乐部物品(club goods)、公共资源(common resources) 以及狭义的公共物品三类。从经济学文献来看，典型的公共物品一般具有非竞争性和非排他性。自然资源一般是指自然界天然存在、未经人类加工的对人类有用的或可以被人类利用的天然物质和自然能量的总和，如土壤、水、矿物、森林、草原、野生动植物、阳光、空气等。
自然资源，特别是其中与民众的生活和生产息息相关。具有基本社会保障功能的自然资源，如阳光、空气、水、普通生物等，“应向全体社会成员平等开放， 允许有需要的社会成员在不影响他人权利及社会公益的前提下自由取用”。这部分自然资源不论其权利归属如何都应供民众自由免费使用，故可以称其为公共自然资源，相比较其他的自然资源具有较强的公共性。由于公共性的自然资源具有非排他性和非竞争性的特征， 这就决定了这部分自然资源同大多数的公共物品一样，在供给过程中必然存在“搭便车”的现象，即不付费而使用公共物品;在使用中存在“公地悲剧”的问题，即当一个人使用公共自然资源时，由于负外部性的存在， 公共自然资源往往被过度使用，从而减少了其他人对这种自然资源的享用。在这种情况下， 事实上这些公共自然资源无法设立私人权利， 也无法利用谈判来促进这些自然资源使用的效率最大化， 最后的结果是公共自然资源被公共所有或者公共管理。也就是说，为解决公共自然资源利用的低效率， 对公共自然资源进行管制或者权利配置应当是一种低成本的选择。沿着这条经济学的思路， 在我国公有制框架内解决自然资源公共物品供给和无效率问题， 选择私法上的国家所有权模式或许具有天然的合理性。事实上，从《宪法》第九条和第十二条以及《物权法》第四十五条至五十二条的规定来看，自然资源，特别是公共自然资源是被纳入私法意义上的国家所有权的范畴内进行规范的。正是这种权利配置模式，是造成现今自然资源国家所有权模式在理论实践中的矛盾根源。
二、路径之辩：“废除论”的障碍
针对国有财产， 特别是自然资源国家所有权模式的弊端，我国很多著名学者提出了解决方案。蔡守秋教授认为，“从性质上讲， 公众共用物既不属于我国法律规定的私有物(财产、资源)，也不属于我国法律上规定的公有物，包括集体所有财产(物、自然资源)和国家所有即全民所有财产(物、自然资源)。”“应该从法律上划清公众共用物(财产、自然资源)与私人财产(包括私有财产和私人专用财产)、政府财产(包括政府公务财产和法律规定由政府代表的国有财产)的界限。”“建立健全非排他性使用公众共用物的法律措施和法律制度。”孙宪忠教授认为，“国家所有权与全民所有权不可能同义，抽象的‘国家’无法成为民法上具体‘物’的所有权主体。”“应尽速废除‘童话式的统一唯一国家所有权’理论，代之以符合民法科学原理的公法法人所有权理论。”根据上述学者的观点，《物权法》上自然资源国家所有权模式具有天然的不可克服的缺陷， 根本性解决问题的方案是废除自然资源国家所有权模式， 建立独立的公众共有物法律制度， 或者国有财产的公法法人所有权制度。
从《物权法》的规定来看，这些模式实质上是要改变目前的自然资源国家所有权模式， 本文将其称之为“废除论”的路径。这种路径应当说从逻辑和法律科学性的角度把握了自然资源国家所有权缺陷的本质， 并以理性的思考解决了这种模式的弊端。但是，从现实来讲，这种“废除论”的路径仍面临着无法逾越的障碍。首先，在公有制经济体制下，运用国家所有权模式来规范自然资源的利用无疑是我国《宪法》公有制经济制度下《物权法》的现实选择。在我国缺乏国有财产基本法的情况下，通过《物权法》来规范自然资源的权属和利用问题，无疑是《物权法》制定时的现实制度选择。这既有公有制意识形态的因素，也有公有制的法律实现形式上理论准备不足的原因。在《物权法》规定国家所有权之后，如果要推翻这种自然资源的权利配置方式， 显然需要支付更高的制度变迁的成本，特别是要突破《宪法》框架下公有制———国家所有权和集体所有权的特定法律实现形式的束缚更需要学者的勇气和立法者的智慧。更重要的是，这种自然资源垄断制度可能是国家实现公共福利的工具，也是实现和维护公共福利优先性的手段。在这种制度背景和前提预设下， 要想改变既有的自然资源权利配置模式显然是不现实的。
三、现实选择：自然资源国家所有权的限制
从解释论的视角来看， 自然资源国家所有权排他性矛盾的解决应当在现行的私法框架内寻找可资利用的制度资源，即在《物权法》的框架内寻求一种弱化所有权排他性和支配性， 实现自然资源公共性的制度安排。在当下私法语境和财产法体系中，所有权的限制无疑成为一种妥当的制度选择。
(一)文义和体系的视角：所有权体系中的自然资源
国家所有权法律体系是由具有内在逻辑结构的制度和规范所构成的有机联系的整体。“每一个法律上的字句，都紧密交织在法体系中，构成一个有意义的关系。”《物权法》第二编所有权第四章“一般规定”中对所有权的基本内容设定规范， 即第三十九条：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”依据该规定，所有权人对所有物享有完全的物权，同时“依法”二字表明所有权是要受到法律的限制的， 或者说所有权必须在法律允许的范围内行使才可以受到法律的保护。这类似于《日本民法典》第206 条的规定：“所有人在法令限制内对所有物享有自由使用、收益及处分的权利。”虽然第三十九条未明确写入“限制”二字，但从文义上“依法”已包含有依照法律规范行事之义，所有权的行使受法律的限制自然包括在该项文义之内。继续分析《物权法》第五章的结构，可以发现《物权法》将所有权进行类型化后对国家所有权的客体范围和保护进行了规定。从该章的位置安排来讲，《物权法》第四章的“一般规定”应当是对各类所有权普遍适用的总括性的规范。依此逻辑，国家所有权受到法律的限制应该是物权法体系中应有的含义，则属于公共物品的自然资源国家所有权亦应当受到法律的限制。
四、规范构建：自然资源国家所有权限制的具体规则
自然资源作为国家所有权的客体不仅具有经济属性，因资源的稀缺性而具有财产价值，而且具有生态属性，是维持生态系统正常运转的自然要素，特别是保障人类生存之需的自然资源更具有强烈的公共属性。国家在开发和利用自然资源的过程中，大多数的自然资源都可以通过市场进行有偿配置和转让，实现自然资源产品的经济价值， 但是对于具有生存保障意义的自然资源，诸如阳光、空气和水等，却不宜通过市场进行资源配置，作为商品进行交易。由此可见， 作为国家所有权客体的自然资源因稀缺性的不同和生态功能的差异，公共性是有强弱差别的，在法律上其负担的社会义务也是不同的。本文基于此，根据公共性的强弱将自然资源分为公共性自然资源和经营性自然资源， 在此基础上设置不同的所有权限制规则以实现自然资源所负载的公共属性。
(一)公共性自然资源国家所有权的限制
公共性自然资源从范围上大致属于“国家公产”，从性质上完全属于公共物品。法律在这些自然资源上设立国家所有权的目的并不是要通过所有权的行使以增加国库收入或国民财富， 而是要通过国家的管理以确保民众可以免费、自由地使用这些自然资源。“政府的责任在于确保每个公民可以平等地按照这些自然资源的公共用途加以使用的'权利，而不是为了实现所谓的平等化收入的目标，通过转让、出租这些自然资源去获得收入。”
可以说，在公共性自然资源上，国家所有权仅是名义上的，所有权的核心已经被公众的共同使用权所取代。1.依法管理和行使自然资源国家所有权，原则上免费为公众提供自然资源公共品作为自然资源管理者的政府在管理和行使公共自然资源所有权的过程中， 一方面应该维持自然资源的公共性， 保证民众可以平等地获得公共自然资源，而不是被个别民众所独占成为谋利的工具;另一方面，政府应以非营利目的管理公共自然资源，不能将其作为获得财政收入的工具。更重要的是，尽管公共自然资源的所有权由政府行使并管理， 但是其并不具有排他性，“国家不得设立权力和经济障碍，妨碍社会公众随机得到公用性财产的用益权。”从这个角度来讲，公共自然资源国家所有权，并不具有传统民法中所有权的排他性和独占性，其本质上表现为国家领域内社会公众对公共自然资源的共同使用权。
总之， 自然资源国家所有权在制度上被认为具有类似于私人所有权的排他性和支配性， 但是从自然资源对于人类所具有的生存保障属性来看， 自然资源的公共性不应当被所有权的排他性所吞没，自然资源国家所有权的内涵中应当有公共性成分，或者说应当负有社会义务， 当然不同属性的自然资源承担的社会义务应当是有所区别的。虽然自然资源国家所有权模式在理论和实践中都存在某种程度的缺陷， 但是作为宪法和法律所确认的基本财产制度，废除或改革该项制度都会面临着政治上的障碍，而从解释论的立场， 在法体系内部通过各种制度的配套解释来实现自然资源公共物品的供给应是比较稳妥的做法。同时， 由于国家的双重法律人格的存在，自然资源国家所有权具有与生俱来的公共属性，国家所有权的限制相比较私人所有权的限制需要更多地考虑其公共目的的实现， 并且要防范公共权力的过度膨胀损害私人利益， 这就使得自然资源国家所有权的限制具有双重目的性， 需要通过削弱其支配性和排他性而保证其公共性的实现。
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