从限权到控权
「内容提要」近代宪法的主要功能是严格限制政府权力，限权政府理论推动了古代法律向近代法律制度的转变，从而推动了近代法律秩序的形成。现代宪法的功能主要表现为对政府权力以及其它可能破坏宪法秩序的社会团体权力进行控制，控制包括限制在内，只不过限制是控制的一种手段与方式之一，而不是现代宪法的主要功能。「关键词」限权/控制/宪法功能/法律秩序
「正文」
一、限权论的产生及在宪法中的体现
近代宪法学理论认为，限制政府的权力是宪法的主要功能，因为对公民权利构成严重威胁的是国家权力，由于国家权力具有掠夺性、扩张性的特点，从而决定了它与公民权利之间存在某种对立，政府权力的扩大意味着公民权利的减少。可见，限权法建立在保护公民和权利和对政府权力不信用的基础上。如潘恩认为：“宪法对政府的关系犹如政府后来所制定的法律对法院的关系。法院并不制定法律，也不能更改法律，它只能按已制定的法律办事；政府也以同样的方式受宪法的约束。”〔1〕 布朗戴尔认为：宪法“强调对政府活动进行限制，给予公民以最大限度自由的强制性规范。”特里索里尼也认为：“宪法有双重功能，即授予权力并限制权力”〔2〕。
对公共权力施加限制在古代西方的法律思想和法律制度中已经存在。在英国古代的法律制度中，英王行使权力必须同代表机关协商是习惯法的一部分，因此，英王的权力并不是不受限制的权力，这种王权有限的思想在《自由大宪章》中表现得十分明显。国王的权力应当受到正义的法律的限制不仅在英国存在，在古代欧洲大陆国家的法律制度中也同时存在，并且是自然法理论的基本点。限权思想是古代法律思想中最有价值的内容，它直接推动了古代法制制度向近代法律制度的转变。
古代法律制度向近代法律制度的转变是从公法的革命性变革开始的，而要实现这种变革，必须要从理论和实践上解决国家权力的来源、国家权力的目的、国家权力的实现方式等近代政治制度建构的基本原则问题，国家机关与公民之间权利义务关系的法律调整和重新定位是确立这些原则的前提，因此它必然要成为近代公法的核心内容，古代君主专制制度建立在以君主为轴心的国家机关体系的基础之上，如果不对君主权力进行限制就不能建立近代的民主政体。表现在：第一，如果不对君主权力进行限制，就不能确立法律的至上地位，正义的法律要超越个人权威就必须要将个人权力限制在法律规定的范围内。第二，如果不对君主权力进行限制，国家权力与公民权利之间的关系以及国家机关相互之间的关系就不能上升为法律调整，更不能将调整这一社会关系的法律推到根本法的地位。第三，如果不对君主的权力进行限制，公民权利就不能受到法律的保护，国家权力就会凌架于公民之上，成为压迫者的力量。因此，通过法律手段来限制国家机关的权力可以对国家机关的权力和公民的权利重新定位，即由古代国家机关权力优越转变为近代的公民权利优越，这种法律地位的质的变化标志着近代法律制度的形成。
近代调整国家机关与公民之间以及国家机关相互之间关系的宪法从其内容到精神都体现出对国家权力的限制。表现在：第一，宪法的产生本身即说明国家权力受到法律的限制，国家权力不是一种不受限制的权力。第二，宪法确认人民主权原则和基本人权原则，认定公民权利是国家权力的来源，国家机关行使权力的目的是维护国家的整体利益，保护公民的权利，既然如此，国家机关的权力必须受到人民的限制，从而为确立限仅政府体制打下了基础。第三，宪法限制政府权力的范围，宪法划定政府与公民之间的权力范围，一般设专章分别规定公民的权利和政府权力；第四，宪法规定国家机关之间在职能上的分立，将国家权力在不同国家机关之间进行配置，相互之间保护某种制约和平衡，以防止国家权力集中到某个机关。英国行政法学者威廉。韦德认为，这时的行政机关“行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据。”〔3〕也就是说， 限权政府的精神在于没有法律的授权国家机关就不能行使权力。
由此可见，由于封建时代国家权力的掠夺性、扩张性和非规范
[1] [2] [3]