OECD国家早期教育与服务财政支出研究
（北京师范大学教育学院 曾晓东 张丽娟）
摘 要：当一个政府越来越成熟稳定之后，它的财政就越来越从增加收入转向如何合理地安排其财政支出。目前，我国就面临着重构国家基本服务框架并安排和管理财政支出的艰巨任务。本文以财政支出改革为背景，首先分析了OECD国家早期教育与服务财政支出规模的确定问题，在此基础上从供给方式及财政支出机制两个层面对早期教育与服务的财政支出方式进行讨论，最后指出了OECD国家财政支出管理中的成本确定的方式，从整体上勾勒出了OECD国家早期教育与服务财政支出制度的基本框架，比较完整地提供了发达国家早期教育与服务财政支出研究的理论体系。
关键词：OECD;早期教育与服务；财政支出规模；财政支出方式；财政支出管理
导言
近年来，国际上有两种力量推动决策者关注早期教育与服务事业的发展。一是基础教育体系不断延伸，要求决策者回答教育在3岁-6岁或0岁-6岁的延伸目标和模式是什么；二是随着妇女社会参与方式的变革，迫切需要对早期教育与服务的功能进行拓展，使其成为社区生活的参与中心。这样，早期教育与服务便超越专业范围成为重要的政策问题。从国际上看，早期教育与服务不仅指教育，还包括保健和保育，统称为“儿童早期教育与关怀”(Early Childhood Education and Care,ECEC)，为符合中国的叙述习惯，本文将ECEC称为早期教育与服务。
目前，我国除北京、上海等大城市外，大多数地区基础教育事业的发展还没有涉及到早期教育延伸目标，而我国财政支出改革已在逐步推进，因此，目前的财政支出改革已迫使决策者去思考我国早期教育与服务的定位问题，例如，深圳市政府就以公共财政改革为由，改革早期教育财政供给模式。本文以我国财政支出改革为背景，分析发达国家早期教育与服务公共财政的支出方式以及支出管理，希望借助分析以说明发达国家早期教育与服务财政改革实践背后的理论基础，将教育改革实践和财政支出原则结合起来，以此奠定研究我国早期教育财政支出制度的经验和知识基础，以期改变教育者根据自己的意愿提出财政改革要求的现状，努力搭建将教育需求转化为财政语言的桥梁。
公共支出是在操作层次上描述支出给谁，怎样支出。因此，财政支出管理包括两个方面的内容：提供方式和实现方式。不同的供给类型会对政府的财政支出方式产生不同的影响，不同的实现方式也会影响政府供给的效率。
一、早期教育与服务的供给方式
（一）财政资助机构还是提供父母假期
对儿童早期教育与服务提供财政支持面临着与一般教育不同的问题，政府必须决定将财政支持提供给家庭还是给机构，尤其是对3岁以下的儿童提供财政支持时，这个难题就更加突出。
一些相关的研究认为，政府提供早期保育的效率很低。早期教育与服务的对象年龄较小，生师比非常低，例如在加拿大和瑞典，18个月以下儿童的生师比为3.3:1,18个月到30个月儿童的生师比为5:1,30个月到60个月儿童的生师比为8:1。因此，对幼儿的看护是典型的劳动密集型服务，通过机构提供早期教育与服务的成本也就相对较高。
面对这一现实，目前很多国家都采取将财政支持提供给家庭的决定，即给母亲提供儿童喂养期补贴，但最近以加拿大为例进行的一项研究表明，这种做法也未必合适。如果在孩子达到入学年龄之前让父母（一般是母亲）放弃工作呆在家里，其成本将是非常巨大的，这种做法将会把母亲的雇佣率降为现在的一半(从65％降至32.5％)，它的实施成本将会占加拿大GDP的1.5％左右，而且该成本还不包括由于母亲不工作而带来的税收损失，以及由于不工作所带来的技术下降而导致的长远损失。如果把这些都计算在内，其真实的成本可能会是直接成本的几倍，甚至可能会占到GDP的5％。此外，由于喂养补贴较低，它只能吸引一些低工资、低技能的母亲，而从长远来看，鼓励低工资的母亲留在劳动力市场之外，会对经济的长远发展带来不利的影响。这样以来，提供父母假期的成本可能并不一定低于通过机构提供早期教育与服务的成本。因此，政府在决定对儿童提供基本福利时，首先需要根据自己国家的传统和现实情况，在是提供家庭补贴还是进行机构供给之间做出一种选择。
（二）政府直接提供和委托供给间的选择
公共服务的供给问题是一个比较复杂的问题，即使在义务教育阶段，随着研究的深入也使得我们看到公共服务改革的两难处境：政府不得不在直接提供的效率问题和委托供给产生的代理问题间做出权衡。
在经济学领域，当公司面临是由自己生产还是购买产品的决策时，要考虑的核心问题是“交易成本”的大小。当该公司在生产技术方面具有优势时，它会选择自己生产；而当其生产成本上升时，它则会与其他生产者签订合约，购买该产品。从信息的角度看，当不确定性较小且对所购买产品的质量较容易鉴别时，通常采取购买的方式；当不确定性因素很大，契约的监控成本较高时，则采用自己生产的方式。
从根本上说，早期教育与服务供给方式决策的主要依据也是“交易成本”的大小，但公共机构的交易成本相对更为复杂。当公共部门提供的早期教育与服务成本高于私人供给时，很难辨别这种高成本是由高质量的服务引起的，还是仅由公共机构的“高租金”带来的。高工资可能吸引高水平和更忠诚的工作者，但有时候，公共部门的高工资却只不过是其垄断地位的反映。目前，教育经济学领域的一些研究尝试通过成本收益分析的方式为决策者提供更加清晰的信息基础，如亨利·莱文(Henry Levin)对生师比和课后辅导方式的研究，克利夫兰和克拉欣斯凯(Cleveland and Krashinsky)对教师专业发展计划和降低生师比的收益的比较研究等。这些研究可以为决策者提供相应的标准和原则，从而减少公共机构“寻租”的可能，减少交易成本。从信息角度看，尽管家长对早期教育与服务的质量标准缺乏明确认识，但是，他们却普遍认为公立的、高度管制的早期教育与服务机构是值得信赖的。
关于政府究竟是购买还是直接提供早期教育与服务，目前并没有明确的答案。公共服务供给是一种公共选择，它的成本约束动机不像私人企业那样强烈，产品和服务质量的判断标准也不够清晰，由此导致的信息问题也更复杂。因此，公共服务供给的决策要比私人企业的决策复杂得多。
二、政府早期教育与服务支出实现机制
公共支出规模的不断扩大提高了人们对财政支出效率的关注。前面对供给方式的分析，如选择合适的资助目标、采取恰当的供给方式显然都和效率有关。但是，支出机制则是保证效率的关键，它可以保证体系可持续地发挥作用。目前，公共支出的机制设计普遍集中于两个问题上：一是营利性机构参与公共服务供给会给原有机制带来什么变化？二是如果通过“券”的形式将公共服务的选择权交给家长，又将会带来怎样的变化？
（一）营利性机构获得公共补贴的影响
当政府扩大早期教育与服务的支出规模时，营利性早期教育与服务供给机构总是希望自己能成为公共服务供给体系的一员。他们认为营利性组织的加入可以提供高质量的服务，他们的企业家精神会促使其不断创新以降低其服务成本，并通过竞争拉动非营利性组织机构降低至少不再扩大成本。在美国，营利性组织承担公共服务特别是垃圾清运等市政服务，已经成为新公共管理主义的标志性主张。
尽管有新公共管理主义旗号的保护，仍有学者对营利性组织提供早期教育与服务提出质疑。在信息不完备的市场上，政府和家长可能无法对其购买的早期教育与服务进行监控，这时，市场机制可能是无效的。非营利性机构虽然缺乏利益驱动可能会产生低效率，但它提供的服务质量可能会更可信。这也可以解释为什么家长都倾向于公共机构提供早期教育与服务。
在OECD国家，解决服务信息不对称问题的方法一般是要求早期教育与服务的供给组织接受由家长或公众代表组成的委员会的管理和监督，或者让它们隶属于一个更大的非营利性机构（如社团组织、准公共儿童团体等）。这些措施都表明，早期教育与服务组织性质的法律界定，还需要配以解决信息问题的制度以保证它们能够产生合意的效果。
（二）通过家长实现财政支出方式
经济学家一直认为消费者的选择权力会推动供给者来改善效率。早在半个世纪前，自由主义经济学代表人物弗里德曼在其《资本主义与自由》一书中建议通过家长的选择建立竞争机制以节约大量资金。他提出的“教育券”概念引起了持续半个多世纪的激烈讨论，而且到现在为止也并未达成一致的意见。他所提倡的教育券制度的核心即家长选择的效率问题。
赞成教育券的人强调父母选择的有效性，认为父母能够选择最适合自己孩子的教育机构，并且相信可以通过市场力量来淘汰劣质的服务供给机构。他们用数据说明了私人教育机构可以用较低的成本提供较高质量的教育和服务，并且还提出处境不利的儿童也会因教育券的使用而受益。反对教育券的人则认为，父母很难对教育与服务的质量进行测量，而且私立学校也不一定能比公立学校更有效地提供服务。
关于教育券的争论还在继续，但是，早期教育与服务支出实现方式的创新，却在对家长选择是否有效的讨论之外，为我们提出了一些新的现实问题：
第一，信息不对称以及营利性机构的参与会引发市场结构变化。不管对家长选择的效率持何种观点，政策却不得不重视早期教育与服务中的信息不对称问题。很多父母即使知道自己需要什么样的服务，他们也支付不起巨大的搜寻成本。这时，财政支出方式及实现方式的改革，可能会产生意想不到的结果。此外，营利性机构若能够获得公共补贴，那么它就有动机去运作资本去获得市场控制权，形成自己的垄断地位。这时，政府就要在反垄断法的框架下采取管制措施，而巨大的管制成本则有可能消耗掉由于消费者选择所带来的效率改善。在澳大利亚，ABC Learning已经占据了约 25％的市场份额，而且在悉尼和纽约证券交易市场上市，它不断并购相关产业，这已经引起了澳大利亚早期教育与服务政策制定者极大的关注。
第二，公共选择和个人选择间的冲突。制度经济学对公共选择问题的研究揭示了个人选择和集体行动逻辑之间的差异，但在实践中，个人选择与公共选择之间的矛盾还未得到充分的重视。家长在做出接受早期教育与服务的选择时，更多关注的是个人收益。当个人利益与国家需求不存在冲突时，国家补贴能够达到效用最大化；但当个体利益与国家需要相冲突时，国家对个人的补贴就无法实现国家整体利益的最大化。例如，父母希望自己的孩子接受尽可能好的教育，希望学校有好老师，但也希望学校能尽可能排除处境不利或学习差的孩子。家长的这种想法无可非议，但它却不符合社会融合的整体利益格局。为了减少个人选择和公共选择间的冲突，政府需要对家长的选择行为进行管制，而这同样又会带来极大的管制成本和效率损失。
总之，财政支出方式和支出实现方式实际上是通过机制设计来保障公共供给效率的重要体现，也是现代管制经济学和制度经济学研究的重要内容。其目的是通过对市场结构特征以及市场中各个主体选择行为的分析，形成一个保证财政支出目标实现的机制，让各个主体在合适的机制下，基于个人动机做出的选择能够符合财政性支出的目标，这也正是经济学中“激励相容”原则在早期教育与服务公共财政支出中的生动体现。以上关于“券”和补贴方式的讨论，实际上就是想发现一种相对有效的机制。
三、早期教育与服务财政支出的管理问题
在财政支出管理中，管理细节设计也是公共支出效率保证的重要组成部分。以成本信息模板为例，它既是成本控制的手段，也是保证非营利性早期教育与服务机构限制成本机制的重要组成部分，通过机构成本信息披露在机构间建立起成本基准化的动机，可以有效控制成本上涨的动力，并保证早期教育与服务资源配备的基准化。
（一）早期教育与服务成本的确定
在我国，有许多专家希望按照成本补偿的原则，建立依据成本进行收费的模式，由物价部门按照这样的方式来核定早期教育与服务的收费标准。实际上，按照经济学的基本原理，在无法得到成本确定信息的情况下，用统一信息模板可以有效弥补信息不完全带来的管理难题，许多发达国家普遍采用这种方法。OECD认为最全面最有价值的成本研究是美国国家会计局(GAO)1999年所提供的成本构成及数据。它分析了美国空军基地的儿童保育中心所提供的“高质量”早期教育与服务的成本构成状况。该教育与服务的总成本包括直接劳动成本、间接劳动成本、办公管理费用和膳食供给费以及占有地的估算租金等四大块内容，其中直接劳动成本占总成本的52％，间接成本接近总成本的23％，办公管理费用和膳食供给费占12％，占有地的估算租金占10％，其他占3％。这只是对该保育中心实际支出成本的一个大概分析，要使早期教育与服务的成本构成更符合实际，还必须进行更广泛的调查，奠定更加坚实的知识基础。
（二）影响早期教育与服务成本的关键因素
成本分析不是简单地讨论成本的高低问题，而是要分析什么因素引起了成本的变化。目前，成本分析和定价策略对于管理决策的意义越来越显著，这还原了教育财政支出分析的功能，即教育支出的决定因素是教育事业的发展，支出增长只是事业发展的表现形式，而增长本身并不是政策目标。
基于对主要发达国家早期教育与服务成本的扫描，OECD在报告中提出决定早期教育与服务成本的主要因素有以下方面：
1.儿童的年龄。在儿童不同年龄段，保教人员与儿童的比例是不同的，婴儿阶段约为1:4,学前儿童阶段约为1:12,因此婴儿阶段早期教育与服务的直接劳动力成本将是学前儿童的3倍左右，尽管保育中心的其他成本（间接劳动、食物、设备等的成本）随儿童年龄的变化并没有显著的变化。因此，儿童的年龄对早期教育与服务的成本有显著影响。
2.教师和保育人员的资格。如上所述，早期教育与服务成本主要由劳动成本构成，因此，关于职员比例或职员资格的任何一项政策，都会对其有影响。大多数国家早期教育与服务的教师和看护人员都需要接受专门的儿童教育和发展培训，而看护职员的教育水平会直接影响到其工资和福利水平，进而影响到早期教育与服务的成本。
3.保育中心的管理水平。如何通过管理的改进来降低公共服务的成本，这是管理经济学的重要内容，目前这一理论在早期教育与服务领域中的应用还比较有限。一些专家对管理改进的成本—收益进行分析，认为影响早期教育与服务质量的因素不仅是师生比和职员的教育水平，还应包括“管理的有效性、职员的个性特点、职员对高质量的承诺、有效的合作……”。更有专家明确地提出，管理改进的成本—收益比约为1:2.5。
4.保育中心的规模与结构。对保育中心适当规模的研究是规模经济和范围经济理论在早期教育与服务领域的具体应用。规模经济是由于存在固定成本，一定范围里增加服务数量会迅速分摊固定成本，从而降低平均成本水平；而范围经济则指当存在关联产品和服务时，对关联产品的提供可以降低平均成本。目前，在这一问题上也出现了一些实证研究的成果。莫肯(Mocan)1997年的研究表明，在保育中心的儿童数超过67人之前，平均成本都会有所下降；此外，在同一个中心为不同年龄段的儿童提供服务会更有效率。
当一个国家的政府越来越成熟和稳定之后，它的财政就越来越从增加收入转向如何合理地安排财政支出。因此，对支出进行科学的管理是保证财政现代化的关键，也是政府转型的根本制约。早期教育与服务作为国家基本福利体系的组成部分，如何进行支出规模的决策、如何选择合适的财政支持目标、怎样通过有效的支出机制提供适当的服务等，已成为摆在我国政府和教育行政部门面前的亟需明确的重大问题。对发达国家早期教育与服务公共财政支出制度进行的扫描和分析，在一定程度上为我们深入研究这一问题提供了知识和经验的基础。