浅谈我国遗传资源的行政保护现状及对策的论文
21世纪是生物技术高速发展的时代，作为第三次科技革命发展的重要领域，生物技术(如转基因技术、生物基因治疗技术等)在推动现代农业发展、医药研发和工业原料生产等发挥越来越重要的作用，而生物技术的发展离不开丰富的遗传资源作为支撑。因此，对遗传资源的保护也就逐渐成为了各国政府关注的重要议题。我国辽阔的地域和复杂的生态条件使中国成为了世界上生物多样性最为丰富的国家之一。据统计，国家种质资源库保存了39万份作物种质资源，长期保存数量位居世界第二位，我国拥有的物种数量占世界物总总数的10%以上。然而，我国丰富的遗传资源在当前的国内和国际环境中却面临十分不利的处境。一方面，快速发展的社会经济以破坏生态环境为代价“先污染后治理”的发展模式使很多遗传资源的原生环境遭到破坏:另一方面，发达国家为支持和发展本国的生物技术，除了采用官方交换遗传资源的方式外，更多的是采取一些优惠政策，鼓励本国的跨国公司以各种名目窃取或低价获取中国的遗传资源，更为不利的是对一些有重要商业价值的遗传资源或与之相关的生物技术采取知识产权的方式加以保护，限制我国对这些遗传资源的利用。
一、我国现行遗传资源行政保护的概况
我国在不同时期根据生产和发展的需要制定了针对某种或某类具体遗产资源保护的系列法律法规《农作物种质资源管理办法》,《种畜禽管理条例》、《野生药材资源保护管理条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《水产苗种管理办法》等，这些法律法规在一定程度上对保护我国的遗传资源起到了重要作用，但是随着经济发展和改革开放的深入，法规中的一些原则性规定使得执行缺乏可操作性，尤其表现在遗传资源利益分享方面。同时法规的滞后性也使得新出现的遗传资源保护问题缺乏法律的规制，表现在缺乏对进出口遗传资源的具体管理规定。
在行政机关设置上，现行保护遗传资源的法律法规是根据不同类别的遗传资源设置了相应的行政机关。农业部、国家农作物种质资源委员会、畜牧行政主管部门、医药管理部门、野生植物行政主管部门等都是现行我国保护遗传资源的行政机关，但不难发现，我国在设置保护遗传资源的行政机关方面存在很大的问题。一方面，行政主体不明确，只是笼统的指出某一遗传资源管理部门，没有具体指明是哪个行政机关，这就容易产生权力的灰色空间，出现争抢行政管理权和推卸责任现象。另一方面，缺乏遗传资源行政机关的沟通机制，现行法律人多只规定了某一行政机关的职权，很少涉及与其他行政机关的分工和协作。
二、完善我国遗传资源行政保护的建议
由于遗传资源具有强外部性，遗传资源保护制度中融合了公共政策的多元价值，因此，对遗传资源的保护应坚持公法管制的前提下，实行有限的私法自治。具体而言，加强遗传资源的行政保护应制定一部专门的遗传资源获取和惠益分享的行政法规、明确统一的遗传资源行政管理机关和鼓励支持社区行业协会发展。
(一)制定一部专门的遗传资源获取和惠益分享的行政法规
《生物多样性公约》为各国保护本国遗传资源的开发和利用确立了原则和框架，先后有50多个国家和地区已经制定或正在制定遗传资源获取和惠益分享的法律。这些法律可以划分为既有法律修订模式、综合性立法模式、专门立法模式以及超国家立法模式等四种类型。专门立法模式相比于其他三种类型具有立法效率高，节约立法成本和立法资源:便于行政主体对法律的实施和执行以及方便遗传资源利用者对法律的援引和遵守。就目前的情形看，专门立法模式符合我国的立法传统，而且更易于付诸实施。在内容上，该行政法规应涵盖遗传资源的获取、遗传资源的惠益分享、国家主管部门的职权和设置、检测机制等，规范遗传资源的引进和输出，促进遗传资源的收集、保存、研究和开发利用。
(二)明确统一的遗传资源行政管理机关
现行管理遗传资源的行政机关主要包括农业部、林业局、卫生部、科技部、海洋局等，各行政主体各司其职，没有一个明确统一的遗传资源行政管理机关。但是我国已经成立了一个协调遗传资源的保护和管理的部际联席会议，该部际联席会议由国家环保总局牵头，由国家发改委等17个部门组成。笔者认为，多元化的遗传资源的行政管理主体不仅会增加行政负担、减低行政效率，同时也会增加遗传资源利用者的行政审批、行政许可等费用，不利于遗传资源的开发和利用。我国可以借鉴印度的做法，设置一个专门的遗传资源行政管理机关。根据我国目前的行政管理体制，该行政管理机关宜为国家环保总局，并在省、自治区、直辖市设立地方环保部门。国家环保总局主要负责制定保护和管理遗传资源的方针、政策和法规，同时负责外国自然人、法人从我国境内获取遗传资源的行政审批和进行行政许可:地方环保部门主要负责中国公民、法人为科学研究或商业利用而获取遗传资源的行政审批和行政许可:负责对我国遗传资源的探查、收集、鉴定、评价及归档工作。同时，由于遗传资源获取与惠益分享涉及很多专业性知识，而负责审批获取与惠益分享申请的行政官员通常并不具备这种专业知识。因此，为了使行政主体更好地实施行政行为，可以有针对性地吸收一些具有专业知识的法学、环境等方面的专家、学者，对相关遗传资源的获取及惠益分享提出专业建议。
(三)鼓励支持遗传资源所在社区行业协会发展
遗传资源因为具有较强的外部性，单纯依靠市场规律的调节会客观上纵容“生物票」窃”行为，造成遗传资源的流失:同时市场主体的趋利性和盲目性会让他们选择性的摒弃在当前看来利润空间小的.遗传资源，从而影响遗传资源的多元化，不利于生物多样性的发展。但是，如果完全依靠行政主体的力量，就会让遗传资源的保护缺乏活力。2010年国务院发布的《中国生物多样性保护战略行动(2010一2030)》明确提出:研究促进自然保护区周边社区环境友好产业发展政策，探索促进生物资源保护与可持续利用的激励政策。因此，对遗传资源的有效开发利用需要在行政主体的引导下，鼓励社区行业协会发展，比如发展农民合作社。农民合作社在发展地方经济，促进农民增收，保护农业遗传资源方面具有重要作用。
同时，支持社区行业协会发展也间接保护了遗传资源所在社区人民的利益。这是因为在中国有一些遗传资源是经过很多代人对遗传资源的保护、改良和创新才得以保存下来，这些遗传资源凝结了社区所在劳动人民的智慧和汗水。发展社区行业协会可以让社区内的遗传资源的经济价值进一步凸显。而对于那些经济效益不高的遗传资源，行政机关也应当通过一定程度的补偿或其他优惠政策，为社区行业协会保护遗传资源提供帮助。
三、结论
对于遗传资源的保护应在坚持公法管制的前提下实行有限的私法自治。单一私法调整无法克服契约双方的机会主义倾向，不利于公共政策价值目标的实现。在这一行政立法的指导思想下，制定一部专门的遗传资源获取和惠益分享的行政法规。为了更好的施行这一行政法规，应明确统一的遗传资源行政管理机关，建议改行政机关为国家环保总局，在地方设立地方环保部门，具体负责遗传资源的开发和利用事项。同时，对遗传资源的行政保护离不开社区行业协会的发展，行政主体应当采取经济补偿或其他优惠政策鼓励和支持社区行业协会发展，让遗传资源的开发利用更具市场活力。
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