张卫平:交通银行内部控制体系存在的缺陷分析及改进建议
交通银行内部控制体系存在的缺陷分析及改进建议交通银行陕西省分行 张卫平
近年来,我国银行业“内部人控制”案件频发,充分暴露了银行内部控制存在的缺陷相当严重。交通银行自恢复重建至今,围绕着商业银行的改革与发展，在强化内控制度建设，及时揭示重大风险或风险隐患，尤其是经营导向、经营模式中的问题和系统性风险，为业务和全行改革发展保驾护航，都发挥了重要的作用。但目前交通银行内部控制体系因存在缺陷，反过来影响了改革发展的速度和成果。本文通过对目前交通银行内部控制缺陷的表现形式,如审计体制、审计组织架构设置、监督约束机制、内部审计人员管理等方面的问题进行具体分析,基于此，笔者从省直分行审计角度提出几点改进建议，供领导参考，不妥之处，请指正。
一、当前交通银行内部控制体系存在的缺陷分析
缺陷一：现行交通银行审计体制实际是条块结合的体系，导致省直分行审计工作缺乏独立性,超脱性和权威性。
自2005年1月开始，交通银行构建起“总行稽核部－地区稽核部－城市稽核部”的稽核体系架构和“三级机构、两级管理、下查一级”的稽核运行模式，实现了“管理垂直、业务独立、工作有效”的初步改革目标。但经过几年来的边改革边实践证明，现行交通银行审计体系是以总行审计部为主体，地区审计部为依托，省直分行审计部是条块结合的审计模式。省直分行审计部高级经理由总行进行“派驻制”的聘任制度，只是形式而已，没有从根本上改变交通银行省直分行内部审计工作缺乏独立性,超脱性和权威性的问题。实践证明，若是缺乏这三性,那么审计监督的职能就难以发挥,起不到查处问题,为交通银行董事会和一级法人负责的目的，就难以起到对经营管理保驾护航的作用。
目前急需进行的审计体制改革，就是要革除“内部性”负效应的影响，要由“内部性”向“外部化”转型，使省直分行层面内的审计机构“外部化”，隶属于总行审计部，形成一个审计组织系统，直接向一级法人负责，在交通银行总行行长领导下开展审计监督，从体制上使各级审计机构增强业务独立性。国外商业银行的审计特征表现在:一是超脱于本行的各业务部门,具有相对的独立性;二是审计检查多元化;三是具有法律上的权威性。如美国商业银行内审部门除了开展运营审计、财务审计、后续审计等传统工作外,还向公司高层提供咨询服务,揭示新产品开发与推广前的风险、开展风险管理、内控知识教育活动。而交通银行内部审计部门特征则表现为:(1)只有审计检查建议权,缺乏处理权；(2)由于内部机制的问题,工作缺乏权威性；(3)银行高层经营管理者普遍存在重业务经营,轻监管的指导思想。由于审计部门负责人实行由总行“派驻制”，这仅是个形式而已，没有从根本上解决其由总行审计部制约的问题，实际是对省分行党委班子（实际是某个高管）所安排的人员一种确认和承认。
二十几年来交通银行内部审计实践证明，审计工作如不能妥善的解决其“三性”问题，就发挥不出其应有的监督职能作用。现行“派驻制”没有从实质上解决省直分行聘任制与一级法人聘任制的矛盾，省直分行审计部门仍难以向一级法人负责。
缺陷二：现行交通银行业务营运体系架构,业务流程安排，呈纵向条线管理,与内审部门缺乏联系，加之审计支持系统与业务核心系统对接相对滞后，权限的限制，造成内部审计信息的不对称。
由于交通银行业务营运体系架构是纵向条线管理机制,使省直分行审计部门很难进行统一协调。国际内审协会的内审定义,为内审部门增值服务提供了依据。内审部门把部分资源分配到影响全局、有碍组织发展的重大风险前瞻性评价和风险揭示上,为董事和高管层提供风险管理和内部控制方面的顾问服务,经常性地就风险、治理、控制的薄弱环节进行沟通,倾听高管人员需求,探讨有效控制,改进治理的措施，内审工作从业务操作层面向管理层面转移。但目前交通银行作为国有商业银行审计体系架构相对滞后于工、农、中、建等四大国有商业银行审计体系，属于条块结合的审计模式。这种审计模式由于权限制约，造成内部审计信息的不对称，这就难以实现审计手段和方法由“传统性”向“现代化”转型；难以通过加速实现审计手段的现代化，推动交通银行审计工作的创新，提升审计管理水平，促进审计效能发挥。
要实现交通银行审计模式的系统化转型，就是要从业务运营和审计运作规律出发，将具体的审计项目进行系统性整合，达到整体功能的最大化，实行“五个结合”：即审计计划均衡性安排与灵活性相结合；审计范围周期性覆盖与连续性相结合；检查的系统性审计与针对性相结合；审计流程、审计检查、评价与审计追究相结合；审计质量过程控制和结果控制相结合。
缺陷三：缺乏一套较完整的内部审计监督指标体系，缺乏科学的量化标准，导致审计质量不高。
交通银行审计机构自恢复重建至今,尚缺乏一套较完整的内部审计监督指标体系，缺乏科学的量化标准，使审计监督不深不透，弹性有余，刚性不足，审计质量不高，对全面推广以电子计算机网络为主的现场与非现场审计，也带来实际困难，同时存在非现场审计与现场审计脱节的矛盾。本来，在审计工作由现场审计向非现场审计的转变中，非现场审计应向现场审计及时发出预测预警信号，然后由现场审计根据非现场审计发出的预测预警信号开展审计，但实际上，非现场审计仅忙于收集各种材料、财务报表进行内部评级和其它综合审计工作等，而疏于向现场审计提供深入准确的审计信号。美国商业银行利用风险导向审计工作模式,建立了由风险损失、风险程度、内部控制水平组成的比较科学合理的三维风险矩阵分析方法。即内审部门运用定量和定性的指标来计量被审计主题的固有风险,通过定量的风险评估模型、风险问卷或打分表结果,将不同分支行、部门、品种分为高中低三个风险等次,并对被审计主题的内部控制系统进行评估,以识别能降低固有风险的控制因素。对内部控制环境差、风险等级高的支行、部门、品种加大审计频率和监控力度。
缺陷四：现行交通银行经济责任审计，基本上根据同级人力组织部门的经济责任（离任）审计委托进行，先离任，后审计，使审计流于形式。
2010年中办、国办印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《审计规定》）第三十九条要求“有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。”但《交通银行经济责任审计实施办法》第二条“所称经济责任审计，包括离任审计和任期内的任中审计，系指审计部门受组织部门委托，对被审计对象在业务经营、内控管理和本人履职等工作中，履行经济责任情况进行的检查、鉴证和评价。”这种银行的人事岗位变动，本行党委会已经研究决定了人员的去向升降，先离后审的情况与《审计规定》要求不一致，其中第十六条至二十条的审计内容也与交通银行经济责任审计有关规定不一致。现行交通银行审计条线所作的各职级管理人员（含重要岗位）经济责任审计，大都属于先离任后审计的情况，使审计流于形式，这也是近年来银行业“内部人控制”的腐败案件频发的原因之一。
二、改进目前交通银行内部控制体系缺陷的几点建议
在服从国家金融监管的前提下，依照国际惯例，将交通银行办成现代化、国际化的股份制商业银行。基于此，商业银行审计工作的指导思想应是按照一个法人体制要求，在交通银行董事会、监事会的领导下，加强内部控制审计，以提高资产质量为重点，努力探索适应我国股份制商业银行实际的风险监督管理方法，进一步加强审计基础工作，全面提高审计工作质量和效率，笔者提出以下几点建议：
建议一：再造交通银行内部审计体系，总行审计部改为内部控制审计局，地区审计部称审计分局，实行条线管理。
第一种模式，是建立交通银行董事会或监事会垂直领导下的内部审计体系。交通银行各分支行审计部门，由总行董事会或监事会直接领导，总行审计部改为内部控制审计局（以下简称总行审计局），局长进总行党委班子，进董事会。地区审计部称审计分局，由总行对分局以及省直分行审计人员颁发统一的审计检查证，省直分行审计部门名称一律改称为总行驻某某省分行审计部，审计部高级经理的任免由总行审计局提议推荐，省分行人资部配合考核，最后由总行聘任。总行审计局对各分支机构的审计人员一律实行条线管理，自成体系，改变现行的审计部门负责人一人派驻，流于形式的情况。
审计管理工作要由“松散性”向“集中化”转型。要以总行审计局为“龙头”，按照“三级机构，两级管理”的模式，实现“三个转变”：一是审计行政事务由各级审计机构隶属当地分支行多头管理，向审计系统“一体化”管理转变；二是审计工作计划由分支行为主分散管理向审计系统统一管理转变；三是审计报告路线由各级审计机构对本行与上级报告并存向直接对上级垂直报告转变。
第二种模式，改现行省直分行审计部高级经理常驻式“派驻制”为交叉流动式。
现在交通银行总行在各大区设置了地区审计部，在对辖属分支机构实行审计时，地位较为独立、超脱和权威，但是，针对省分行审计部，地区审计部尚缺乏权威性。虽然，工作内容要求片区内的各分行审计部门，履行其职责：一是按上级行审批下达的审计任务，组织审计人员对所在行经营管理及财务成果的真实性进行检查；二是直接负责签发审计工作方案和审计报告，在上报地区审计部的同时并报总行审计部，送分行领导；三是向总行的审计部如实汇报、反映所在行经营管理现状及存在的主要问题，同时对派驻制省直分行审计部高级经理的的工资、奖金、福利等作了规定。但经笔者一段时间的调查与分析，实行审计部负责人派驻制，虽然在内部审计管理体制改革上迈出了重要的一步，但存在的缺陷不容忽视：（1）派驻制仅对分行审计部负责人而已，其他审计人员皆由分行管理，且审计部负责人人选大都由分行领导推荐，派驻制只是个形式而已，实质上仍是对分行聘用人员的`一种续聘或确认；（2）从派驻制的初衷来讲，是想通过这种体制达到省直分行审计部向一级法人负责的目的，但结果是绝大多数省直分行审计部仍然向转法人负责，未达到审计“派驻制” 的预期目的。
有鉴于此：可将现行常驻式的省直分行审计部高级经理，改变为“交叉式”或“流动式”派驻制，即A行－B行－C行。流动的时间和聘期一致，这样，作为对“派驻制”改革的深化和对实行“派驻制”体制的一种过渡，笔者认为是可行的。理由是:(1)省直分行审计部高级经理是总行派驻的,隶属关系不在所驻行,地位相对独立、权威和超脱；（2）作为审计风险的责任人，在向总行反映情况时就趋于客观真实，避免了隐瞒不报。即便出现了隐瞒不报的行为，因派驻期限短，会很快被上级审计部门发现，故在一般情况下是不会发生的。
建议二：借助IT系统支持，对现行交通银行审计支持系统及时进行更新再造，使其与业务数据系统及时对接，改变内部审计信息不对称的情况。
一是借助IT系统支持，对现行交通银行审计支持系统及时进行更新，使其与业务数据系统及时对接，改变内部审计信息的不对称的情况。二是为有效规避客户信用风险，就必须加强风险预警和事后管理。业务系统应有充分的内外部接口，内部与银行会计系统、评级系统联通，外部与央行信用信息数据库、银监会大额授信违约统计系统、证监会上市公司信息系统、工商登记系统、企业纳税系统等连接，共享社会信息资源，逐步实现集团信息录入、查询、筛选的自动化。三是要在学习和借鉴国际先进商业银行成功经验的基础上，研究当前商业银行风险预警指标体系，开发风险预警模型，建设客户集团风险数据库，通过关键指标提前预警风险，及时做好风险评价，建立不良企业集团“黑名单”制度，并通过媒体予以曝光，制定业务风险前移管理措施。将集团的经营性现金流、关联公司账户资金进出作为财务预警重点；将关联信息、关联交易和关联担保作为非财务预警重点。总之，要实现交通银行审计目标的转型，要以公众公司对内部审计的要求来定位，在总体目标中，凸现内控与风险导向，充分识别、评价、揭露、防范、化解风险，以此促进各级经营机构内控及风险管理不断加强，各项业务全面、协调、可持续发展。
对策三：建立一套较完整的交通银行审计监督指标体系。
交通银行内部审计部门要随着金融业的全面对外发放，研究制定一套适应一个法人体制要求，与国际惯例接轨，又符合我国社会主义特色的股份制商业银行内部审计监督指标体系，建立并完善审计预测预警机制，以帮助现场审计确定工作重点及工作思路，提高现场审计的针对性和操作性。
充分运用电子计算机网络系统工具,突出非现场审计分析,同时将非现场审计成果及时运用到现场审计中去,建立一套较科学的、较完整的、能量化审计监督质量与水平的审计监督指标体系。通过这一指标体系在现场审计中的运用，来分析发现问题, 解决处理问题，为总、分行进一步提高经营管理水平服务，为不断深化一个法人体制，维护国有股份制商业银行资产的安全性、流动性和效益性，防范经营风险作出贡献。
对策四：交通银行对各职级管理人员审计，要事先成立经济责任审计领导小组，在年初共同研究决定年度经济责任审计计划和方案。
按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》《中国银行业监督管理委员会行政许可实施程序规定》的规定，为保证经济责任审计工作顺利进行。交通银行总行以及省直分行对各职级管理人员（不含重要岗位）审计，要事先成立经济责任审计领导小组，由本行主管人事的行长任组长，人力（组织）、监察、授信、个金、会计、风险等主要部门为成员，共同研究决定年度经济责任审计计划和方案。然后，审计部根据人力资源部经济责任审计委托书，一是坚持“先审后离”原则。商业银行能否改变目前普遍存在的经济责任审计成果转化滞后现象，把审计结果作为选拔干部的重要依据，是决定经济责任审计制度存在必要性的关键环节。离任者的离任必须在经济责任审计作出客观公正的评价和鉴定以后，确定其离任与否。二是在安排经济责任审计项目时应坚持“下审一级”的原则。特殊情况可以采取委托监管部门认可的审计师事务所等地方中介机构进行审计的方式，来完成经济责任审计工作任务，以避免同级审计或被审计人即将提拔为本级行或上级行领导给内审人员带来压力。三是建立干部监督工作联席会议制度，明确内审、人力资源、纪检监察部门的职责分工，实现对被审计人有关信息资源的共享以及经济责任审计成果的综合运用。四是通过实施管理审计可以发现商业银行效益好或不好的真正原因，可以对经营者的经营能力和管理水平作出正确的评价。不但可以减少所有者与经营者之间信息不对称的程度，使所有者获得尽可能多的信息，便于加强所有者对经营者的直接约束，而且也可以对经营者形成间接的约束，减少经营者的“逆向选择”和“道德风险”。
对策五：审计业务要由“通用性”向“专业化”转型，打造一大批“审计检查专家”，培养一大批“复合型金融人才”。
现代交通银行的审计工作，必须适应公众公司的要求，加快审计业务专业化建设，做好骨干力量调配工作，鼓励优秀人才从事审计，并创造条件适当开展审计与业务部门之间的人员交流，为广大审计从业人员营造一个“想干事业，能干事业，干成事业”的专业化环境，打造一大批“审计检查专家”，培养一大批“复合型审计能人”。对现有审计人员素质的提高应着重抓好以下方面：一是有针对性的组织审计人员对现行经济、金融、审计法规进行继续教育和学习，掌握审计支持系统、以及IDEA和EXCEL等工具的使用；二是继续坚持“火线炼兵”、“以老带新”、“以会代训”的办法；三是继续实行总、分行和地区审计分局干部通过审计项目进行交流学习的方法；四是不定期将审计人员同其他业务部门人员进行换岗交流。只有这样，不断地加强交通银行内部审计队伍的建设，才能适应日益发展壮大的金融业务，为交通银行的改革与发展和依法经营保驾护航。
（作者系陕西省审计学会理事、陕西省审计厅特约审计员；交通银行陕西省分行高级审计师）
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