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上海市住房保障的财税配套政策
摘要：为健全住房保障体系，上海市在财政方面建立了一些支持机制，加大了财政的支持力度，还探索了一些有效的支持方式。在税收方面，从保障性住房的房源筹措、运营管理和消费等环节都出台了相应的优惠政策。上海市的房产税试点有助于拓宽保障性住房建设资金来源渠道，能提高住房资源的配置效率，还能促进中央与地方关系的协调。
关键词：住房保障；财税政策；房产税；上海。
建立住房保障体系是在社会主义市场经济体制中建设服务型政府的重要实践， 涉及到政府所履行的经济调节、市场监管、社会管理与公共服务等各项职能，需要从财政和税收等方面予以重点安排，为住房保障工作提供坚实的财政支撑和政策支持。在对住房保障体系的探索过程中，上海一直高度重视财税配套问题。不仅严格贯彻落实中央有关部门的政策措施，而且注重结合实际情况积极开展试点。
一、上海市住房保障的财政支持。
多年来，上海一直在调整和优化财政支出结构，努力将有限的财政资源配置到关键领域和重点行业， 形成了“三个聚焦”的思路，即聚焦惠民生、聚焦调结构、聚焦促和谐。其中，加大保障性住房的财政投入就是顺民意、解民忧、惠民生的重要内容之一。
1. 建立财政支持机制。着眼于切实解决低收入家庭的住房困难，上海按照中央的统一部署，出台了一系列推进住房保障体系建设的财政政策，建立了一些有效的财政支持机制。首先，明确住房保障专项资金的来源渠道。廉租住房保障资金的来源主要包括地方财政预算安排用于廉租住房保障的资金、从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金、住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额以及中央划拨的专项补助资金。另外，还设立了动迁安置专项补助资金和公租房专项资金，来源渠道主要是地方财政预算和土地出让收入。其次，明确保障性住房免收的全国性及地方性非税收入项目。廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和动迁安置住房，一律免收各项行政事业性收费和政府性基金。其中，免收的行政事业性收费包括：防空地下室易地建设费、城市房屋拆迁管理费、工程定额测定费、白蚁防治费、建设工程质量监督费等项目；免收的政府性基金包括：城市基础设施配套费、散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金、城市教育费附加、地方教育费附加、城市公用事业附加等项目。再次，探索财政支持机制的新思路。
上海计划启动实施一项新的政策，要求市与区县从区县商业性项目取得的土地出让净收益中各统筹15%，建立“上海市保障性住房专项资金”， 用于全市保障性住房的重点项目建设。
2. 增加财政支持力度。近年来，上海不断加大财政支持住房保障建设的力度。2008 年，上海市区两级安排廉租住房补贴资金21.3 亿元。2009 年，上海廉租住房市级补贴为1 亿元，区级补贴约23 亿元，另外在政府性基金中提供城镇廉租住房保障专项资金10.2 亿元。2010 年，根据财政部《2010 年政府收支分类科目》规定的新增科目，上海住房保障市级支出为17.2 亿元，政府性基金中城镇廉租住房保障专项资金支出为16.5 亿元。从公开的信息看，多数区县的住房保障支出在2010 年有所增长， 不仅表现在相对年初的预算上，而且体现于同比指数上。比如，黄浦区在2010年的住房保障支出为1.48 亿元，为年初预算的105.5%，相比前一年增长了8.3%；卢湾区在2010 年的住房保障支出为0.63 亿元， 为年初预算的100.7%， 相比前一年增长了18.5%。
2011 年， 上海市本级财政预算的住房保障支出为22亿元。此外，根据财政部相关规定，上海市在2011 年的政府性基金中，用于廉租住房补贴资金、旧区改造资金等保障性住房支出为30 亿元，将在国有土地使用权收入（政府性基金）中予以安排。多数区县在2011 年的财政预算中所安排的住房保障支出也都有所增长。
3. 创新财政支持方式。住房保障建设任务繁重，资金需求巨大，仅仅依靠政府财政投入，难以保证住房保障建设的可持续性。因而，上海还积极创新财政支持方式，充分发挥政府财政投入的引导带动作用， 放大财政政策效能，通过采取财政贴息、政府资本金注入、税费优惠等措施，吸引社会力量参与保障性住房的建设和运行管理，建立可持续发展的长效机制。比如，针对公共租赁住房的建设和运营难题，上海探索建立一批公共租赁住房运营机构。由市区两级财政共同出资， 向这些机构提供一定规模的资本金，从而使这些机构成为负责公共租赁住房投资、建设筹措、供应和租赁管理的主体，并引导各类社会投资主体参与公共租赁住房的建设和运营。
二、上海市住房保障的税收配套。
税收是国家为满足社会公共需要，按照法律规定的标准和程序，强制、无偿地取得财政收入的一种经济活动，也是国家凭借公共权力参与国民收入分配和再分配的一种方式。根据不同时期的'政治、经济和社会发展总目标，国家会在既定的制度框架内对某些税收采取相应的激励和照顾措施，以减轻特定纳税人应履行的纳税义务，从而起到引导、规范和调控的作用。
住房保障体系的建设离不开税收政策的支持。由于住房保障是一项保障和改善民生的工作，从国民经济运行的角度看，也是一种收入再分配的方式，因而与税收属于同一范畴。从这种意义上说，对住房保障一些环节实行税收优惠或予以免征，可以节省征税成本，减少行政资源的浪费。而且，住房保障作为一种公共服务，社会意义远大于经济意义，因而应通过税收优惠或相关措施，鼓励各种社会力量参与住房保障工作。另外，对住房保障工作给予税收配套，还体现了经济社会协调发展的发展导向。
基于不同标准，可以将税收分为若干种类。比如，按照课税对象的不同，与住房保障相关的税收可以分为流转税（包括营业税）、所得税（包括企业所得税、个人所得税）、财产税（包括房产税、契税）、行为税（包括印花税）、资源税（包括土地增值税、城镇土地使用税）。再比如，按照税收的计算依据为标准进行分类，又可以分为从量税（城镇土地使用税）、从价税（包括营业税、企业所得税、个人所得税、契税、土地增值税等）。在此，为了全面描述上海围绕住房保障体系而提供的税收配套措施，拟从保障性住房的房源筹措、运营管理和消费等几个方面进行分类。
1. 保障性住房房源筹措环节的税收配套。
（1） 城镇土地使用税。按照财税［2008］24 号、财税［2010］42 号、财税［2010］88 号等中央有关部门文件的规定，对廉租住房、经济适用住房、改造安置住房和公共租赁住房的建设用地免征城镇土地使用税。在商品住房等开发项目中配套建造廉租住房、经济适用住房、改造安置住房和公共租赁住房的，依据政府部门出具的相关材料，可以按这些保障性住房的建筑面积占总面积的比例免征城镇土地使用税。
（2）土地增值税。对企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为保障性住房（包括廉租住房、经济适用住房、改造安置住房和公共租赁住房），且增值额未超过扣除项目余额20%的，免征土地增值税。
（3）印花税。对廉租住房、经济适用住房经营管理单位与相应保障性住房相关的印花税予以免征。在商品住房等开发项目中配套建造廉租住房、经济适用住房、改造安置住房和公共租赁住房的， 依据政府部门出具的相关材料，可以按照各类保障性住房的建筑面积占总建筑面积的比例免征开发和建造单位的印花税。
（4）契税。对廉租住房经营管理单位购买住房作为廉租住房、经济适用住房经营管理单位回购经济适用住房继续作为经济适用住房房源、公租房经营管理单位购买住房作为公租房、经营管理单位回购已分配的改造安置住房继续作为改造安置房源的，免征契税。
（5）所得税。企事业单位、社会团体以及其他组织捐赠住房作为廉租住房和公租房， 符合税收法律法规规定的，捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。个人捐赠住房作为廉租住房的，捐赠额未超过其申报的应纳税所得额30%的部分，准予从其应纳税所得额中扣除。
2. 保障性住房经营管理环节的税收配套。
（1）营业税、房产税。对廉租住房经营管理单位、公共租赁住房经营管理单位按照政府规定价格、向规定保障对象出租廉租住房和公共租赁住房所取得的租金收入，免征营业税、房产税。但是，公租房租金收入与其他住房经营收入应单独核算，未单独核算的，不得享受免征营业税、房产税优惠政策。
（2）印花税。对廉租住房、公租房租赁双方签订租赁协议涉及的印花税予以免征。
3. 保障性住房消费环节的税收配套。
（1）印花税。对廉租住房承租人、公租房承租人、经济适用住房购买人涉及的印花税予以免征。
（2）契税。对个人购买经济适用住房，在上海市现行3%契税税率基础上减半征收。其中，首次购买90 平方米及以下经济适用住房的，凭上海市房地产交易中心出具的首次购房证明，契税税率暂按1%征收。
（3）个人所得税。对个人按照法定途径获得的廉租住房货币补贴，免征个人所得税；但对于所在单位以廉租住房名义发放的不符合规定的补贴，则不能免征个人所得税。
4. 保障性住房税收配套的管理。
为了做好各类保障性住房的税收配套工作，上海市的相关部门建立了一种名单管理机制。对符合规定的保障性住房经营管理单位、建设项目以及开发企业名单，由上海市住房保障和房屋管理局通过书面形式定期向上海市地方税务局提供。市地方税务局收到名单后，负责将名单转发给所属税务征收分局。各税务征收分局据以办理相关税收的减免。
三、上海市的房产税改革试点。
2011 年1 月27 日， 国务院常务会议同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，其
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