论行政改革权
我国的行政改革是在中国共产党的统一领导下，在宪法和法律规定的原则范围内，对 行政机构的法律地位、行政权力、管理职能、行为方式以及与之相适应的机构设置、人 员编制和行为规范的调整和变革。建国以来，我国进行了多次行政改革，但与预定的目 标均有很大的差距。对此，理论界进行了较为全面、深入地探讨，取得了一些可喜的成 果。这些成果对进一步深化改革具有一定的指导作用。但笔者认为，在所有的这些讨论 中忽视了行政改革过程首先必须解决的一个重大理论与实践问题，即行政改革权问题。 行政改革涉及到行政机关与党和其它国家机关的关系、行政机关的内部设置、行政机关 的运行等一系列问题。不同问题的位阶不同，因此，改革权的归属也就不同。这样，才 能确保行政改革的权威性、统一性、严肃性。一
有学者把我国建国以来所进行的多次行政改革分为3个阶段：第一阶段是80年代以前的 摸索阶段。这一阶段的改革是在计划经济体制下进行的。从改革的任务和目标的确定到 实施的步骤和方法，基本上是靠经验指导的，改革的成效不大。第二阶段是80～90年代 的政策和科学理论指导阶段。这一阶段主要依据1988年国务院提出通过的“三定方案” 进行，改革明确了各部门的职能权限、机构设置和人员编制。第三阶段是90年代至今的 法学和科学理论指导阶段。一方面，行政管理学等理论研究逐步深入并指导行政改革的 进行；另一方面，开始认识到法律，特别是宪法、组织法对改革的规范作用。但是，行 政改革权问题始终未能引起人们的注视，以致在改革的过程中出现了一些不合法、不合 理甚至混乱的局面。具体表现在以下几个方面：
1.党政关系处理不当，导致以党代政行使行政改革权。我国宪法序言规定“中国各族 人民将继续在中国共产党的领导下，……坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度 ”。这确立了党在行政改革过程中的领导地位，符合我国社会主义性质。但是，在实践 过程中，如果党政关系处理不当，就会产生一系列的新问题。因为，党在改革中的作用 应该是依法对行政改革进行指导和监督，而不是包办和替代。但是，实际上党组织不经 法律程序干预政府行政改革的事情时有发生，如不经法律程序在改革中强行干预机构设 置和人员编制、以党的决议代替政府的改革决策等。同时各级党组织也一度设立了与政 府部门重叠的工作部门，直接指挥和管理行政改革事务，形成党政两套机构共同领导行 政改革、共享行政改革权的局面。既削弱了党对改革方向的总体领导和对改革全过程的 有效监督，又使各级政府应有的职能得不到很好的发挥，延误了行政改革的进程。此外 ，我国实行的是党管干部的原则，各级政府领导的使
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