流浪的权利与管制
内容提要： 本文从孙志刚事件以及流浪乞讨问题出发，探讨中央与地方关系的合理化。收容遣送制度废止后，全国不少城市都出现了治安隐患，从而产生了地方政府是否有权在全国人大立法缺位的情况下采取限制人身自由的措施等问题。本文认为，孙志刚事件所反映的并不是简单的立法主体越位问题，而是执法过程违法和公民权利缺乏司法保护的普遍问题。《收容遣送办法》的废止固然剥夺了地方政府侵犯流浪者基本权利的手段，但它同时也必然给地方的法治化治理带来困难，因而最终无助于解决流浪乞讨所产生的社会问题，也不能为提高执法人员的素质和公民权利的保障提供任何帮助。本文建议转变中央和地方关系的传统思维，在允许地方更多自主权和选择权的同时，更充分地保障公民个人的宪法基本权利。无论是中央和地方关系的法律界定，还是公民权利的宪法保障，都要求建立独立的司法机构以审查地方立法的有效性。关键词： 流浪乞讨，地方自治，中央权限
一、 引言
在每个国家，流浪乞讨及其管制都是市场经济发展到一定阶段的产物。随着改革开放的深入，流浪也成为中国社会的一个突出问题，并很快产生了政府对流浪乞讨行为的管制。经济改革刚开始，中国农村就突显出地少人多的问题，农村的贫困流动人口大量增加。许多农民来到城市谋求生计，其中有些成为今天为城市繁荣作出贡献的“民工”，有些却自愿或不自愿地沦为没有职业的流浪人口，主要靠乞讨为生。虽然流浪和乞讨现象是中国城乡差距的直接反映，[1] 因而农村贫困人口到城市追求幸福生活的动机和行为是完全正当的，但是这种现象确实影响了繁华都市的市容环境，给城市居民的生活和安全带来了一定的困扰。且近20年来，“乞丐”的含义和成分变得越来越复杂，乞讨行为发生了一定程度的“异化”。[2] 有些所谓的乞丐并不真正需要救助，而是将乞讨当作一种收入不菲的“职业”，有些乞丐甚至结成团伙从事有组织的犯罪活动。不论流浪乞讨行为本身的正当性如何，它所带来的社会问题必须在宪法和法律的范围内通过制度加以解决。[3]
“为了救济、教育（www.xfhttp.com－雪风网络xfhttp教育网）和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，”国务院于1982年颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，通过收容和遣返原籍的办法解决流浪乞讨问题。[4] 尽管收容遣送制度具有良好的初衷，20多年的实践逐渐暴露出它的一些弊端。因为种种原因，各地收容所并不能保证所有收治人员都受到人道的待遇。有的收容所疏于管理、玩忽职守，甚至将收容遣送作为创收的来源。2003年3月发生的孙志刚事件绝不是偶然的，而是集中反映了收容遣送制度在实施过程中存在的种种问题。[5] 更重要的是，《收容遣送办法》的制定主体不合法，因为根据1996年制定的《行政处罚法》第九条，限制人身自由的行政只能由全国人大或其常委会制定的“法律”设定；2000年实施的《立法法》第八条进一步明确规定，“限制人身自由的强制措施和处罚”必须通过法律才能规定，且法律不得将这项权力委托给国务院行使，但收容遣送显然是属于限制人身自由的强制措施。
尽管孙志刚本人并不应该是收容遣送的对象，因而事件的性质决定了它只是一个普通的行政违法和刑事案件，[6] 但这一悲剧的发生激发人们在更深的层次上质疑并挑战收容遣送制度的合宪性与正当性。在3位法学博士致信全国人大常委会并要求审查收容遣送规定的合宪性之后，国务院很快自行废止了收容遣送办法，并代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。新办法将原来强制性的收容遣送改为自愿性质
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